利益诉求：
地方政府制度创新的主体动因
诺斯关于制度变迁模型的基本假定是：制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润。所谓“潜在利润”就是外部利润，是一种在已有的制度安排结构中主体无法获取的利润。只要这种外部利润存在，就表明社会资源的配置还没有达到帕累托最优状态，还可以进行帕累托改进，即在不损害其他任何人利益的前提下，至少还可以使一个人的处境得到进一步的改善，使社会净收益增加。帕累托改进实质上是指现有资源的配置还有改进的余地或潜力。由于外部利润不能在既有的制度结构中获取，因此，要实现帕累托改进，要获取外部利润，就必须进行制度再安排，即制度创新。这种新的制度安排的目的就在于使显露在现存的制度安排结构外面的利润内部化，以求达到帕累托最优状态。从理论上讲，外部利润主要来源于四个方面：由规模经济带来的利润；外部经济内部化带来的利润；降低风险以及减少不确定性；交易费用的转移与降低。根据诺斯的上述分析，如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新，所以制度创新的一般性动因在于制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本。任何一项制度选择和制度安排都不是随意决定的，而是人们依据成本——收益分析权衡和选择的结果。每一种能够带来收益的制度安排都是有成本的。
地方政府制度创新行为也遵循成本——收益的原则，在这一点上，作为制度创新主体的地方政府与作为制度创新主体的个人和竞争性组织是一样的，只有当通过制度创新的预期净收益超过预期成本时，政府才可能有进行制度创新的冲动。无论采取何种行动，政府都要对其成本与收益进行分析和权衡。只不过，政府的预期效用函数不同于个人预期效用函数，其成本——收益的计算远比个人或一般的竞争性组织的成本——收益计算要复杂得多。政府在制度创新时不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度非均衡。一般说来，制度创新成本主要由这几部分构成：规划设计、组织实施的费用；清除旧制度的费用；清除变革阻力的费用；制度变革带来的损失以及变革的机会成本等。如果没有国家财力支撑，新制度很难诞生，国家有很多好的制度构想因缺乏资金而不能推行。制度创新只有在两种情况下发生：一种情况是创新改变了潜在收益；另一种情况是创新成本的降低使安排的变迁变得合算。可以说，制度创新是地方政府根据成本效益分析进行权衡的结果，这种分析包括三个方面：一是某制度创设与该制度缺位在成本效益方面的比较；二是把同一制度安排和制度结构的运行效益与运行成本加以比较。制度安排的净收益大于零是制度选择和创新的前提和必要条件；三是对可供选择的多种制度的成本收益进行比较，选择净收益最大的一项制度，这是制度安排和创新的充分条件。一项新制度得以安排和实施，虽然从理论上说是由于新制度安排的收益大于成本，但实际上，收益的大小仅仅是一种理性的预期分析而已。
由于改革的初始条件和改革成本等因素的制约，我国选择了一条渐进式的制度变迁路径，由局部改革逐渐到整体性推进。这种模式必然要求中央政府通过放权让利来调动地方政府的积极性。放权让利赋予了地方政府制度创新的动力和能力。一方面，放权让利使地方政府逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，具有了强烈追求本地经济快速增长的动力，以及响应获利机会进行制度创新的动机。另一方面，中央政府把一部分经过选择的决策权下放到地方政府，从而使地方政府拥有了比过去更多的资源配置权，获得了实现地方利益最大化的手段。因而，地方政府在向市场经济转型的渐进过程中，在自己的职权范围内进行前所未有的制度创新，积极谋取潜在的制度净收益。
