制度缺陷：
地方政府制度创新的内部动因
制度创新虽然是由政府及其成员来进行的，但制度所以要创新，并非是政府及其成员主观上的一厢情愿，其创新的内在根据在于制度本身，在于制度缺陷。所谓制度缺陷，是指社会、政府制度和制度结构本身的不完满而表现出的欠缺性，任何一种制度和制度结构都不可能是绝对完满无缺的，总是存在着某种“先天”的内在缺陷性。制度的局限性。制度自身的局限性主要表现在如下两个方面：
(1) 单一性与行为多样性的矛盾。首先，制度是从人的关系演化而来的，它可以规定、确认、强化、调节和控制既有关系，却不能决定关系的发生。社会关系是交往的产物，交往行为由生产活动发轫，归根结底以生产活动为中轴。因此，在生产、关系和制度三者中，制度是一个发生学意义上被决定的因素，它的产生、它的性质由生产、交往规定，它的功能因而也不以人的意志为转移。其次，人是有思想有情感的，制度可以强制人怎样行动，却不能强制人怎样思想。制度作为限制人们行为的规则，建立在理性基础上，对非理性的情感则力不从心，在遭遇思想问题和情感问题时，制度运行起来就磕磕绊绊了。
(2) 规定性和选择性的矛盾。制度规范人的行为，主要依靠规定人活动的空间。从维护某种目标和保障社会有序稳定的角度看，制度规定越详细越好。但制度规定越细，意味着人们活动的空间越小，而人越是遵守制度，循规蹈矩于被分割的越来越狭小的空间范围内，就越显得机械、呆板，就越不利于发挥人的积极性、主动性和创造性。从有利于发挥人的积极性、主动性和创造性的角度，制度应当给人的选择留出充分空间，使其能自主、自立、自强，自己解决自己的问题，自己承担自己的责任。但这样一来，制度也就为违规行为提供了机会，使违规行为成为可能。单一性和多样性的矛盾、规定性和选择性的矛盾，既是制度局限性的原因，又是制度创新、制度变革和制度发展的动因。在逻辑意义上，它们普遍存在；在历史意义上，它们于不断产生之际亦蕴含了不断解决的契机。因为制度有局限，所以必须进行制度创新。
制度的僵化。任何一个社会的发展，都离不开稳定的制度的创立和有效实施。制度的稳定性、确定性和有效性，一方面有利于社会和人的发展，另一方面又会形成一种惯性，使制度出现功能失调。制度作为交往规范和行为准则，具有公共的确定性，它赋予人们某些共同的权利和义务，要求人们共同遵守；在价值目标上制度也通过普遍性的形式表现出来，并要求以整个社会的名义予以实施价值目标；制度还具有强制性，这往往要通过法律对人的交往规范和行为规则予以确认和巩固，并对违反这种交往规范和行为准则的行为采取予以严惩的确定性态度，以此将人的行为纳入到确定的合法化模式中。然而，制度的上述公共的确定性准则与所要规范的人的行为相比较，显然在其变化的速度上滞后于行为变化的节奏，且成熟的和完善的制度随着时间的推移趋于保守并产生惰性。美国经济学家奥尔森指出，制度稳定的社会容易产生一些垄断性的集团和组织，从中又会分化出许多“分利集团”，它们试图维持现存的制度和秩序，竭力阻碍新技术的采用和资源的优化配置，阻止制度的变革和秩序的变迁，从而引起经济增长率的下降，最终导致社会僵化。韦伯也通过官僚制度的分析，解析了现代制度的副作用。在他看来，现代官僚制度能够通过行政法律、现代纪律和各种管理技术，利用利益、权力以及价值观，把人们组成在特定的团体和组织内，使自由的个体“共同体化”。在组织内部，由于过度的组织化，使内部秩序出现僵化和封闭，造成了官僚主义的盛行和人的异化。面对这样一些问题，克服的惟一办法就是要进行制度创新。制度的短缺。在制度经济学看来，制度是一种稀缺性资源。作为一种资源，它包括宪法秩序、宪法安排、规范性行为准则三个方面。其中，宪法秩序和规范性行为准则一旦形成，在短时间内是不易改变的，因而是影响制度创新的内生变量。而制度安排则可能出现短缺。所谓制度短缺是指制度方面的社会实际供给不足的现象。制度短缺在制度发展过程中是一个普遍的问题。从历史来看，生产力的发展，社会经济潜力的开掘，会使原有的制度系统越来越失去活力，越来越僵化，从而出现制度有效供应不足的问题。从现实来看，当今世界许多国家的发展，也都面临着充分挖掘制度资源，克服制度短缺的问题。制度短缺的形成，既表现在制度供给数量的不足，也表现在制度供给主体的制度供给的意愿和能力的不足，还表现在制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿的不足。正是这种制度供给上的不足，使本已存在的制度供给与需求之间的矛盾进一步加深。解决这一矛盾，客观上要求充分挖掘制度资源，进行制度创新。有学者在对当代中国行政改革的困境进行分析后指出，正是传统政府体制向现代政府体制转换中出现的制度短缺现象，才造成了行政改革实践中的困境问题；只有依靠全面的制度创新，才能摆脱行政改革的困境。
制度的非均衡。制度均衡是指既定的制度结构处在帕累托最优状态之中“， 现存的制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或团体带来额外的收入。”而制度非均衡则是指人们对既定的制度安排和制度结构的一种不满足或不满意状态。一种制度的存在，一般说来，应该使受制度约束的行为主体从中获益。同时，这种制度的建立、运行和维护也需要支出一定成本。正因为如此，实现制度的均衡成为政府及其成员活动的永恒追求。制度均衡作为人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态，它的实现既取决于维护制度收益大小，也取决于选用该项制度的收益大小。通常情况下，只有在维护制度的收益大于成本，选用该项制度的净收益最大时，人们才会对这一制度产生满意感，一个对制度有着满意感的政府及其成员是不会对该制度产生变革的要求和动机的，只有在这种意义上制度均衡才有可能存在。相反，当一项制度的净收益小于零，而且在种种可供选择的制度中净收益最小时，人们就会产生变革这一制度的动机和行动，从而出现制度失衡。从这一意义上说，制度非均衡是一种常态，制度均衡的帕累托最优只是一种理想状态，即便偶尔出现也不会持续存在。当出现制度非均衡时，人们既可能通过对制度安排的创新来实现制度均衡，也可能通过制度结构的创新来实现制度均衡。如建立现代企业制度被认为是我国企业改革的发展方向，而现代企业制度的建立，是一个产权不断明晰、结构趋于合理的过程，其目的是通过产权的改革和创新，实现制度均衡。当然，这里的论述是没有把由于“搭便车”的存在而导致的制度供给不足的影响考虑进去的。即便如此，可能会出现在持续相当长的时间不会发生制度创新的问题，但制度的均衡→制度的非均衡→制度创新→新的制度均衡→新的制度非均衡→⋯⋯作为一种客观的演变过程这一事实是不会变化的，制度创新也只是时间问题。从这一意义上说，制度非均衡的存在，客观上为进行制度创新提供了可能。
制度伦理的滞后性。制度本身内蕴着一定的伦理追求、道德原则和价值判断，因而具有重要的伦理功能，人们通常在这种意义上界定制度伦理。制度伦理还包括另外一层意思，这就是人们对制度的正当、合理与否的伦理评价。人们正是从这样一个角度出发，对某一制度进行道德评价。当人们从制度伦理的意义上对某一制度做出“不好”评价时，就会产生克服其“刚性”即所谓滞后性的愿望，形成一定的舆论压力，从而诱发制度的创新。因此，制度伦理的滞后性也成为制度创新的内生变量。
可以看出，地方政府制度创新的根源在于制度本身，制度在对人的活动及社会秩序发挥着规范和调节的巨大功能的同时，由于其自身存在着矛盾、僵化、短缺、非均衡以及制度伦理的滞后性等问题，而这些问题随着社会生产力的发展表现得越来越明显和突出。因此，制度本身及制度结构的缺陷孕育了制度创新的前提。
