关键词：财政改革；税制优化；公共产品；和谐发展
一、引言
二十多年的改革开放使中国正经历着近代以来最好的经济发展时期，年人均国民生产总值增长率高达9%.中国惊人的经济成就，赢得世人普遍赞誉。应该看到，我国经济发展也面临种种挑战，如地区差别，城乡差别，贫富差别，人口老龄化，社会保障体制不完善，公共消费品不足，教育投资欠缺，环境污染，等等。所有这些问题都影响中国社会和谐与经济持续发展，也都与公共财政有关。本文探讨如何通过公共财政改革，解决上述这些问题，促进社会和谐与经济持续发展。
公共财政涉及到政府的收入和支出，税收政策制定，及种种干预措施。斯密（1776）在《国富论》中指出，每个人在市场上追求个人利益可以达到促进社会利益的目标。然而，市场会失灵，市场运作的结果可能不是社会理想的结果。例如，市场决定的收入分配可能不公平；市场决定的教育投资可能不够；市场决定的污染环境的产品产量可能太高；市场决定的公益品的产量可能太低；等等。这就产生了对政府干预的需要。斯密本人也并没有否定政府的作用。[1]
许多发达国家在经济起飞阶段也曾出现过中国目前出现的问题。18世纪英国发生工业革命，之后蔓延欧美。机器开始代替手工，工厂代替作坊，私营企业自由竞争，市场调节经济，劳动生产率大大提高，城市化开始，财富急剧增加，贫富悬殊增大，环境污染加剧。经济的大发展和市场失灵促使作为研究政府行为和干预措施的公共经济学产生和发展。一个多世纪以来公共经济学不断发展，并直接影响政府行为和决策。工业化国家加强了劳工保护的力度，限制工作长度，保障工作条件，制定最低工资，提供医疗保障，发放退休金、失业救济金，实行中小学义务教育，等等，从而缓和了社会矛盾、保证了经济持续增长。
中国也能通过改革公共财政解决目前经济发展中出现的问题。本文回顾近代的财税改革，分析目前公共财政面临的挑战，探讨如何改革公共财政以促进中国经济和谐发展。
二、近代财税改革及中国财政现状
中国财税思想源远流长。历史上儒法论争直接影响到财政思想和国家财政。法家强调政府的作用，要加强政府的功能。法家思想占主导地位的朝代税收就高。儒家是小政府主义者，主张"轻徭薄赋。"历史上中国财政往往很困难。税收越低，老百姓越得不到纳税的好处，因为税收尚不能满足皇室的消费需求；越得不到纳税的好处，越不愿意纳税。中国的财政长期以来就属于"吃饭财政"，税收的功能主要是为政府筹措资金。①「现代税制的功能除了筹措资金外，还要促进效率与公平。」
从清末起中国就试图引进新税种，但阻力重重。民国初期，军阀割据，政局动荡，税制基本沿袭清朝旧制，极为混乱。中央财力极为匮乏，政府靠举债度日，中国的关、盐两大税皆被外国债权国控制。这个时期，地方政府（主要是省政府）也发行内、外债。由于军阀割据，地方公债泛滥失控。1927年，北伐成功，中国重归一统。国民政府收回关、盐税自主权，并在30年代进行了一系列财税改革。例如，改数千年的田赋为土地税，开征统税，并引入累进的所得税和遗产税等直接税。1928年，国民政府对中央和地方公债发行权予以限制、规范。抗战开始后，中央政府统一发行公债，停止地方政府的公债发行。这个时期，中国政府向俄、英、美等国借债十多亿美元。从1946年到1949年，美国给中国政府贷款高达六十多亿美元。[2]39