The system of administrative fines is an important device for deterring illicit behavior and the risks associated therewith. Yet in China, administrative fines are without any meaningful, principled guidance. This article provides a critique of the current problems in this area and, based on the Hand formula from American tort law, proposes a new and more suitable way for handling administrative fines so that they become more rational and effective, and better realize their proper functions.
关键词：行政罚款 确定标准 过罚相当 汉德公式 侵权法 效率 实用主义
在我国，有关的政府机构在确定行政罚款的标准和具体数额时，一般仅使用“过罚相当”这一原则；专家学者在被问及行政罚款所应遵循的思路时，所能表述的一般也仅是“过罚相当”。作为我国行政处罚的基本法，《中华人民共和国行政处罚法》[1]明确地代表了这一思路；该法在其总则中规定：“设定和实施行政处罚必须……与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。[2]这一思路和原则虽然不无道理，但在至少下述两个方面存在着缺陷和不足。
一、“过罚相当”原则的缺陷与不足
首先，“过罚相当”似乎更适于作为在民事诉讼（如侵权案件）中确定民事赔偿数额的指导原则，对于行政罚款的确定则缺少明确的指导作用。如果以环境污染为例，假定工厂甲因排放未经处理的工业废水造成河水污染，导致农民乙在河里圈养的鱼苗大量死亡；在这种情况下，如果乙就其所受损害向法院提起侵权诉讼，要求甲做出赔偿，“过罚相当”是可以作为一项指导原则的。[3]具体做法可以是：根据案件的具体情况（如甲能否及时清除它所造成的污染），在裁决中使甲对乙承担的赔偿等于乙所遭受的相应的损失。
但是，相比之下，“过罚相当”原则对如何确定有关行政机构对违法违规者应当处以的行政罚款则无法提供明确的指导。这里的一个主要原因是：“过罚相当”所能顾及的主要是过错和/或损失已经发生的情形，对于行政机构通常需要处理的大量的过错和/或损失尚未发生（如工厂甲虽然已污染河水，但尚未给任何人带来实际损害）的情形，由于缺少有关过错和/或损失的具体数据，笼统地要求“过罚相当”并不能帮助有关行政机构确定应向违法违规者课取多大数额的罚款。而除“过罚相当”原则外，《行政处罚法》并未对行政罚款的额度提供任何具体指导。依据该法公布或修正[4]的大量法律法规通常仅笼统规定有关罚款的大致范围,经常－－在严格意义上－－存在较大的任意性。例如，《中华人民共和国水污染防治法》[5]及其《实施细则》[6]规定：向水体排放剧毒废液，可处10万元以下罚款；向水体排放酸、碱液或其他废水，则可减半处以5万元以下罚款；在水体清洗装贮过有毒污染物的容器，则只可处以1万元以下罚款。[7]再如，根据《北京市防火安全工作管理规定》[8]，对未在规定期限内消除公安消防机构指出的火灾隐患的单位，可处200元以上1,000元以下罚款；对从事经营活动的单位，则可处以3,000元以上3万元以下罚款。[9]上述法律法规为不同（但相近）的违法行为设定的罚款数额彼此差别巨大（如10万元：5万元：1万元），而为同一违法行为设定的罚款范围又有较大跨度（如1元－10万元、3,000元－3万元）。因此，执法人员必然在执行中诉诸较多的自由裁量，导致执法的任意性。[10]