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行政罚款的确定标准:寻求一种新的思路(5)

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  在某些情况下,由于社会道德观念、公众要求等因素,有关部门也可以不排除采用上述其他两种(尤其是第三种)做法,即:在防止损害所需付出的代价大于概率损失的情况下同样要求当事人防止损害的发生。但是,在采取这种做法之前,有关部门必须认识到:在通常情况下,防止损害所需付出的代价最终都是由公众、由社会来承担的(例如,在上述河水污染的例子中,对工厂甲的罚款将不可避免地作为其生产成本的一部分,相应地提高其产品的价格,从而被转嫁到其用户或消费者身上)。所以,严格地讲,在防止损害所需付出的代价远大于概率损失的情形下(如B≥2PL时),仍要求当事人防止损害的发生将很少能给社会带来正面的效益。
  如以B、P、L来表示,在上述三种情形下,对有关行政罚款的确定应分别依照以下公式进行:

  1、如要促使当事人不惜任何代价来防止一切损害的发生:无论B与PL的相互关系如何(即:无论B<、=或者>PL),对未能采取措施、防止有关损害发生的当事人均应处以罚款,罚款额应略大于B,使其等于B加上因实施行政罚款而产生的相应的行政开支(如上述为取得有关B、P、L的数据而进行的调查研究和听证的费用,以及下文将要提到的招标的费用等)。

  如对某一可罚款事项采用这一政策,有关部门将只需取得有关B的数据,对P与L将无须理会。但是,如上所述,这种做法至少在B远大于PL的情形下会给当事人乃至公众造成不合理、无效率的负担,所以在绝大多数情形下并不是一种正确的政策选择。

  2、如只在B小于或等于概率损失的情况下才促使当事人防止损害的发生:行政机构应只在B≤PL时对当事人处以罚款,罚款额应略大于B,使其等于B加上因实施行政罚款而产生的相应的行政开支(见上文第1小节的说明)。[27] B>PL的情形应在实际损害发生后,由法院、仲裁委员会等诉讼机构按照侵权法等适用法律法规处理或者--这可能也是更合理、更有效率的做法--由相应的社会保险机制处理。
  3、如采用上述的某种折衷方案(如在B超出概率损失1.5倍的情况下便不再要求当事人防止损害发生):有关机构应只在规定的情形下(如B≤1.5PL时)对当事人处以罚款,罚款额应略大于B,使其等于B加上因实施行政罚款而产生的相应的行政开支(见上文第1小节的说明)。B>1.5PL的情形应在实际损害发生后由法院、仲裁委员会等按照侵权法等适用法律法规处理或由相应的社会保险机制处理。

  根据可罚款事项的不同,有关政府机构显然可以对不同事项采取不同的遏止政策:如对绝大多数事项采取上述第2种政策;对少数事项采取第3种政策;但也不排除对极个别事项(如可导致某种严重传染病流行的违法违规行为)采取第1种政策,不惜一切代价尽力杜绝。

四、其他相关的讨论

 以上述方式确定的行政罚款应能有效地促使当事人采取充分、合理的预防措施来防止有关损害的发生。在通常情况下,当事人是否花费额外的费用来预防某种损害的发生将主要取决于他在有意或无意之中对此做出的成本效益分析(cost-benefit analysis)。以上述河水污染的情形为例,如果工厂甲明知它能以9,000元的代价(B)来消除10,000元的概率损失(PL),否则它将被处以超过9,000元的罚款(B+相应的行政开支,如9,500元;参见上文第三部分第(二)节第1小节的说明),工厂甲和处在类似情形下的其他当事人通常都会选择主动去防止损害的发生,而不会自愿选择被罚款(从而给自己造成500元【9,500元-9,000元=500元】的净损失)。

  倘若选择得当,行政罚款因此可以实质性地影响--甚至完全改变--当事人是否采取措施,预防有关损害的发生。出于其自身利益,当事人通常不会主动预防损害的发生,因为这样非但不会给他带来效益(防止损害发生只会给本来可能受害的他人带来效益),反而会使他承担预防的费用(净损失);虽然从事生产等经济活动的当事人可以,如前文所述,通过提高其产品价格等方式将该费用转嫁给用户或消费者,但是,作为生产成本的一部分,该费用将相应减少他本来可以获得的利润;同时,提高其产品价格也将不利于他在市场上的竞争。行政罚款的存在可以帮助矫正这种偏向,因为对可能受罚的当事人来讲,通过预防损害来避免罚款已构成他的效益。
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