农村土地使用权流转，被认为是近几年来农村工作的热点和难点之一。笔者不久前到江西采访，一个县级市分管农业的副市长就很为土地流转问题挠头，他说，最大的苦恼是“上头对此没有明确的说法”。
现在，这位副市长大概可以安心了。新华社11月4日播发了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。这份去年年底即已制定出台的文件，选择在一年后的今天公布，颇有些耐人寻味。
同20多年来的其他若干改革一样，农村土地流转也是最先从基层做起来的。这种由民间自发的改革，一方面蕴涵着深刻的客观必然性，另一方面也不可避免地存在许多问题。就土地流转而言，其必然性在于，目前农户承包土地的规模普遍较小，且非常分散，导致劳动生产率低，产品竞争力不强，需要通过土地的有效流转实现规模经营，有人甚至把土地流转视为“新的土地革命”；而它的问题主要反映在，各地推动土地流转的具体方式、方法存在一些偏颇甚至错误。因此，中央的《通知》既是对土地流转在大方向上的肯定，更是对其操作手段的规范。
以往有种比较流行的观点认为，土地流转最大的瓶颈是政策，也就是说，土地承包期30年不变的政策妨碍了土地使用权的流动和集中。但实际上，从中央出台第一个延长土地承包期的文件开始，历来的政策都允许在稳定农户土地承包权的基础上，依法、自愿、有偿地进行土地使用权流转。此次的《通知》重申了一贯的政策取向，厘清了人们对土地承包政策的误解，并明确地将当前农村出现的土地使用权流转定性为“多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体上是健康的”。
与此同时，文件着重强调土地使用权流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，进一步明确了土地流转的前提和主体。《通知》说，“要认真落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定，这是土地使用权流转的基本前提。”“土地流转的主体是农户……任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。”
特别值得注意的是，文件从根本上否定了“反租倒包”这一土地流转形式，指出这种由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的做法，“不符合家庭承包经营制度，应予制止”。事实上，“反租倒包”正是一些地方政府和基层组织十分推崇并经常采行的一种土地流转形式。有专家分析，有的地方政府、基层干部之所以热衷于介入土地流转，往往是为了解决基层从土地上收费难的问题，实现农业结构调整和农业现代化的政绩目标，以及获取结构调整中的土地级差收益。
“农地农用”是一项国际通行的基本制度，在农业人口占绝大多数、农民与土地间几乎是一种血脉联系的中国，坚持这一原则的重要性更加不言而喻。中央的《通知》对于这一点也着墨颇多。《通知》要求，“农村土地流转应当主要在农户间进行”；“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和‘四荒’资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营”，“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。
众所周知，土地流转的目的是促进规模经营，但是，有了土地流转是不是就一定能带来规模经营？或者说，发展规模经营是不是只靠简单地推动土地流转就可以了？著名“三农”问题专家、国务院发展研究中心副主任陈锡文认为，“与其说必须促进农村土地的流转，不如说必须促进农业富余劳动力的转移更符合实际。土地流转、规模经营应该是一件功夫在外的事情。农村的二、三产业发展了，城镇化水平提高了，农村人口转移了，土地使用权的流动和集中也就水到渠成了。”在这方面，浙江省的经验或许可以提供一个佐证。数据显示，浙江是目前农村土地使用权流转最多的省份（流转的土地占总面积的13.5％，涉及农户占总农户的15％），而浙江恰恰是我国城镇化水平较高、农村人口转移较成功的地区。