问责制本身没有错,但以事故结果作为主要的裁量标准所产生的一系列问题不容忽视,瞒报导致危机信息不准确、不完全;依据不准确的危机信息做出的应对危机之策完全可能是无效的甚至是错误的;不正确的应对可能会错失解决问题的良机,甚至会加剧危机向不良方向发展;全社会将共同承受本可以不那么严重的危机后果。瞒报是个人行为,但后果却要全社会去承受。可见,不够科学的处罚机制本身也可以成为危机产生或者危机恶化的一种诱因,也可以成为危机传播信息流的阻碍因素——阻碍官员上报真实的危机信息。
在制度设计的时候,应该用一些考核指标鼓励官员上报真实的危机信息。除了事故结果这个指标外,有关官员在防止事故发生和处理事故方面的努力及成效也可以作为裁量责任的指标。当事故无论如何不可避免的时候,要考虑有关官员应对危机的努力在多大程度上降低了危机损失。换句话说,官员的危机管理能力应该是责任考量的重要指标。危机可以分为征兆期、发作期、延续期和痊愈期四个阶段,官员的危机管理能力也可以体现在这四个阶段。如果考核制度把危机管理能力作为重要指标,官员可能会把更多的注意力放在如何预防危机和处理危机上,才真正有利于减少危机损失。处罚不是目的,减少损失才是根本目的。
在我国的国情下,当官对不少人来说是一种巨大的诱惑,甚至是一些人毕生的支柱。而且我们传统的官场文化强调的是官职是上级给的,必须而且只需对上级负责。在这种文化背景下,一旦发生重大事故,当事的官员按通常的逻辑会想到“事故越大,责任越大”,当结束政治生命的结局已经不可避免的时候,一些人是否会生出破釜沉舟的“胆量”也未可知——“反正也是丢官,倒不如瞒一次试试”。从这两年问责制实行的情况来看,受到惩处的官员都是在发生重大事故被舆论披露后,才被上级撤职的,而许多瞒报事故的官员可能并没有得到相应处罚。这也为一些官员在权衡利弊时给出了考量的现实参照。
问责制就像悬在官员头上的一把达摩克利斯之剑,一旦发生事故,就有可能引咎辞职或是撤职,这个担子和压力是非常沉重的,尤其在能源开采、交通等高危险的行业,稍有疏忽,就会酿成不可弥补的损失和灾难。应该这样说:官员若是在平常的工作中能够认真负责,把所有的工作都做足做好了,对生产安全等方面常抓不懈,发生事故的概率就会大大降低,但是也并不意味着事故就决不会发生。而事故一旦发生,若是采取有效措施积极施救,能把事故的损失降到最低。这样的官员,应该是基本称职的。但是若简单的理解问责制,只把死了多少人作为唯一的衡量标准,恐怕下一次,在另一个地方又会重复出现拼死瞒报的问题。我们现在面临的问题是界定一个官员是否渎职的标准。
在制度化、程序化的官员问责制下,应该建立一个配套的官员绩效评估和公示体系,把官员的工作动态、工作成效都进行公示,让公众来评价那些职务较高的官员是渎职还是称职。事故发生后,不光看事故的后果,还要看官员在处理事故过程中的态度和行为,是否及时、努力和负责,要把这些因素在核定责任时考虑进去。作为领导者,发生事故之后积极施救,及时公开灾难信息是其职责所在,而瞒报事故,给国家和人民利益带来进一步的危害的行为,就是在滥用职权。如果一个官员在发生事故后积极处理,做到了他能做的一切,那么责任应该相应轻一些。如果采取不作为的态度,或者试图隐瞒事实,就应该不折不扣地加以问责。只有这样,才不会冤枉称职的官员,也不会放过渎职的官员。
要避免上述负效应的发生,还需要有些相关的配套措施,这要从几面方面着手:
首先,在不同的部门与官职之间要有严格的职责划分,并以宪法和法律来规定何种官员所负何责,谁来问责,何人依何种程序判定官员失责。没有明确责任体系的问责制不仅是一种摆设,而且为权力斗争和铲除异己增添了新的手段。
