一、当前我国政府审计目标管理存在的问题
《现代汉语词典》将目标定义为人们想要达到的境地或标准。顾名思义,审计目标就是审计人员通过审计实践活动所期望达到的目的、境地或标准,是审计工作的出发点和归宿。审计目标管理贯穿于审计工作的始终。编写年度审计项目计划、制定审计工作方案和审计实施方案都要有明确的审计目标。审计项目结束后,审计机关要检查和评价审计结果是否实现了审计方案中确定的审计目标,并反映到审计报告中。当前,我国政府审计目标的管理主要存在以下问题:
1、概念不统一。《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(审计署六号令)第十二条规定:“审计工作方案的主要内容包括:审计工作目标、审计范围、审计对象、审计内容与重点、审计组织与分工、工作要求”。笔者认为,这里的“审计工作目标”应该是指“审计目标”。审计目标是审计实践活动所要达到的目的,而审计工作目标是审计工作本身所要达到的标准。前者侧重于审计工作的具体结果,后者侧重于审计工作自身的理想境界。《审计法》规定,我国政府审计目标是监督和评价被审计单位财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,即“三性”(真实性、合法性和效益性),而《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出的审计工作目标是实现审计工作的法制化、规范化、科学化,即“三化”(法制化、规范化和制度化)。因此,审计目标不等于审计工作目标,审计目标是审计工作目标的最终结果,审计工作目标是实现审计目标的工作标准,二者之间是目的和手段的关系。
2、重揭露,轻落实。审计监督的目标包括两个方面:一是依法严肃查处问题,二是督促有关部门整改。目前,审计机关依法查处财政财务收支违法违规问题和经济犯罪案件的力度较大,坚持原则,敢于碰硬,特别是审计署每年向全国人大常委会提交的中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告掀起了一阵阵审计风暴,提高了审计执法水平,扩大了审计威慑力,但是,审计促进查处问题的整改落实力度不够。据统计,审计署某派出机构2003至2004年审计决定处理处罚应上交财政4 982万元,实际已上交财政3 118万元,上交落实率62.6%;应调账处理金额101 237万元,已调账处理金额13687万元,调账落实率13.5%;向司法机关移送案件30件,已立案1件,立案落实率3.3%。笔者分析,导致落实率较低的原因主要有两个方面:一是主观上审计机关确定审计目标时重视揭露问题,轻视督促落实;二是客观上审计机关任务繁重,审计力量有限,每年都忙于完成当年审计任务,无暇顾及以前年度审计项目的整改落实情况。
3、重微观,轻宏观。我国审计机关成立23年来,审计人员主要由会计、财政、税务等专业人员构成,知识结构比较单一。近几年,虽然加大了经济管理、工程技术、计算机、法律等专业人才的录用,但审计人员整体专业结构仍然不能满足现实工作的需要。审计人员善于揭露被审计单位的财政财务收支违法违规问题,长于发现经济违法犯罪案件线索,但习惯于就事论事,不善于将审计目标定位于通过宏观分析,找出问题存在的根本原因,以促进领导科学决策和加强宏观调控。审计目标往往停留于查出微观问题,缺乏宏观分析研究。
4、监督检查不到位。《审计机关审计项目质量检查暂行规定》第七条指出,审计项目质量检查的内容主要是审计执法情况和审计成果的客观性、真实性。该规定只字未提对审计目标完成情况的检查,这是一个明显的漏洞。在审计项目计划的执行过程中,审计目标的监督检查也不到位。《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》要求审计人员在审计过程中逐日编写审计日记,记载审计事项的查证过程和结果,但是,实际工作中存在补写审计日记的现象。审计日记的欠真实性影响了审计目标完成的客观性。审计组每月上报的审计项目计划执行情况台账只是对审计项目工作量进行统计,而审计工作成果和审计目标完成情况只有在审计项目结束并出具审计报告后才汇总到审计情况统计报表中。审计机关计划管理人员很难对审计项目的目标完成情况进行实时跟踪检查。