「内容提要」本文从中国乡村治理结构改革的背景、形势、改革的走向及制约因素、改革的措施等几个方面进行论述。认为近年来以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预期效果，税费改革、取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来。乡镇与行政村的治理模式要想由从统治型转向服务型，由自上而下的行政管理型转为群众参与的自治型，由全能型转向有限功能型，与三个因素密切相关：一是上级布置任务的减少，二是传统的管理模式的改变，三是有其他类型组织来接手乡镇与行政村组织的一些功能。为此要建立乡村公共财政体制，改革与完善乡村治理结构。
「关键词」乡村治理结构/乡村公共财政
解决“三农”问题，一方面要促进城市化和工业化进程，将农村剩余劳动力及其家属转移出农村；另一方面要提高农业综合生产能力，提高从事农业的那部分农民的收入，同时要促进农村社区的稳定和繁荣，这就涉及到改革与完善乡村的治理结构。本文拟从中国乡村治理结构改革的背景、形势、改革的走向及制约因素、改革的措施等几个方面做一初步的论述。
一、乡村治理结构改革的背景
1.1994年通过分税制改革形成中央和地方权力的重新划分，在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲。总的态势是财权上收，事权下放。上边对下边是光给政策不给钱，基层的财权和事权严重不对称。乡村公共产品的过度供给（各个垂直部门为做工作、实现政绩而布置下来的各项任务）和严重短缺（该干的事没有钱干）并存。各种政府部门由自身的利益驱动，向农民伸手，最终把负担转嫁到农民头上，触犯农民的利益，造成农民与集体，农民与地方政府的纠纷，甚至抗争。
2.没有制衡机制和群众民主参与的分权化必然最终侵犯的是最底层农民的利益。在经济全球化背景下，各地政府相互竞争，竞相向海外招商引资，搞GDP 崇拜，最终靠廉价的土地吸引外国直接投资（FDI ），土地问题成为新的纠纷、抗争的重点。农村政策的核心问题是土地问题，农民作为集体所有者拥有的最重要的资产（农村土地）的权属问题一直是利益相关者关注的重点。农村土地承担着两大功能，一是作为农民的生产资料的就业功能，二是作为农民的特殊财产的生活保障功能。在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵犯农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。农村最激烈的冲突往往是征地引发的。实践证明，对于从事不同行业、处于不同经济形态之中的多种类型的农民（从事农业生产经营的农民、土地被征用的农民、进城打工的农民等）来说，探索他们对农村土地的财产权利的不同实现形式，是一个涉及到乡村治理结构的至关重要的经济问题和政治问题。
在上述背景下，中国农村组织架构的现状是：根据国家统计局的数字，2003年中国共有乡镇38028个，其中镇19588个，乡18440个，村民委员会678589个。据中编委提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为115万人，乡镇事业编制为841万人（含教师编制近593万人），每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。另据有关的资料，全国村干部人数380万，村民小组干部人数就更多了。全国有1080个县市不能及时发工资。据农业部的调查，截至1998年底，全国乡级净债务1776亿元，乡均408万元；村级净债务1483亿元，村均21万元。全国农民人均负债374元。现在的债务数字肯定要大多了，有人估算，全国农村债务大约在6000亿～9000亿元之间。还有的专家学者认为远不止这个数（深圳新闻网，2004年10月9日）。严峻的现实说明，乡村治理结构的改革与完善将是中国乡村政治、经济和社会方面的焦点问题。
二、当前乡村治理结构改革的形势
近几年来，在乡村治理结构改革方面，有两个动态值得关注：
（一）以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预期效果