在自建国初期就已实施下来且几十年基本未变的财政统收统支管理体制下，国有经济单位（其中主要是国有工业企业）的纯收入，基本上都交由财政集中支配，其本身能够自主支配的财力极其有限。于是，通过财政上的统收，“汇集”在国有经济单位中的高利润便转移到了政府手中，形成了财政收入的主要来源。
上述的政府部门收入机制，带给我们两个结果。在普通百姓的眼中.不管是税还定利.都是山单位交的，与个人无关（实际上，那一时刻的农副产品低价统购和城市职工低工资制度正是农民和城市职工向政府缴纳税收的两个“隐含’的渠道）。纳税意识淡薄或基本上没有纳税意识，就在情理之中了，此其一。在政府部门的眼中，无论是税还是利，都是主要由国有经济单位上缴的钱。既然彼此都姓“公”，税利不分或只问财政收入的“量”而不问它的“源”，也是一件自然的事情，此其二。这便为改革以后“费多税少”矛盾的产生和政府部门收入机制的不规范，埋下了祸根。
改革以后，伴随着市场化的进程，农副产品统购统销制度、国家统管城市职工工资制度和财政统收统支体制的格局相继被打破。原有的政府部门收入机制基本上不复存在了，所有制成份也发生了很大的变化。经济体制环境的变化自然要求政府部门收入机制的相应调整：由主要从隐含的渠道收取非规范性的“暗税”转到基本以公开的形式征收规范性的“明税”。进入80年代以来，我国税制建设的力度明显加大，个人所得税、中外合资经营企业所得税、外国企业所得税、国营企业所得税。集体企业所得税、城乡个体工商业户所得税、私营企业所得税等一系列新的税种，陆续出台。到1994年税制改革之时，税种的总数达到34个，正是政府为此而采取的积极行动。
然而，长期“无（明）税”的惯性作用，加上种种因素的制约，给税收制度的正常运行带来了严峻挑战：
普通百姓、多年生活在“无（明）税”的环境之中，一旦须拿出本已装人兜中的一部分钱缴税时，出于心理和行为上的不适应，一个本能的反应便是“躲”。能躲就躲，能躲多少躲多少。在税收严管重罚的力度未能相应跟上、依法治税的社会环境远未确立的条件下，各种偷漏税的行为犹如“病毒”，附着于“明税”的肌体上繁衍而生。由最初只发生在先富起来的个体经济的少数人身上，到逐渐在个体户中普遍扩展，进而几乎把全民和集体所有制单位统统卷人其中，致使大量该征的税不能如数征收上来。
政府部门，多年习惯于以行政命令的办法、非税的方式组织收入，明税的建立步伐又多少有些慢于暗税的消失速度，在各方面的政府支出增势迅猛、规范化的税收渠道不畅、财政部门所能提供的资金存在较大缺口的情况下，一个自然的反应，就是转而操用非规范性的行政命令，去另外找钱。于是，在“创收”的旗号下，各个政府职能部门开始自立收费项目，介入财政性分配。以收费形式取得的收入，既然被视为非规范性的“创收”范畴，由各个部门自收自支，游离于预算之外，也就变为顺理成章的事情。
问题还不止于此。非规范性的政府收费趋势的蔓延及其规模的日渐增大，又从两个方面加剧了税收制度运行的困难：其一，有些收费对象，本来就是税基的构成部分，这类收费项目显然会冲击税基。其二，政府部门的收入，既然有了规范性和非规范性两个来源，并且，前者纳入预算，不可随意改变；后者游离于预算之外，可以自收自支，人们（特别是一部分地方政府领导人）对税收的注意力（或称“重视度”）便会在相当程度上转移到收费。各级、各个政府部门的收费之门越开越大，不少地方领导人出于发展地方经济的考虑，擅定减免税条款，并且，利用体制转轨过程中的漏洞截留中央税收，甚至采取非法手段鼓励企业偷漏税款等等，都是在这种背景下出现的。
作为上述诸方面矛盾的综合反映，在政府部门的收入体系中，税收的“缺位”与各种收费的“越位”同时并存、规范性的财政收入占GDP比重的持续下滑和非规范性的政府收入在GDP中的占比逐年加大同时并存。国家机器的运转，政府职能的履行，越来越离不开非规范性政府收入的支持。政府部门收入机制以至整个国民收入分配机制，由此陷入了不规范状态。