三、建构府际合作机制的制度创新 笔者认为，在府际合作机制的建构中，创新是问题的关键所在，必须从政治层面、管理层面、法制层面全方位着手，在政治层面建立具有全局利益观的、开放的、合作的地方政府； 在管理层面建立协商谈判、财政补贴与平衡、协调联动制度，在法制层面建立冲突协调机制，从而使府际合作更为高效、有序。 1 政治层面上的创新 一是打破地方保护主义，建立统一开放市场。地方保护主义是府际合作的巨大障碍。地方保护主义为了实现自身局部利益的最大化，通常禁止外部商品在本地区销售，禁止本地区商品流出，或者地方政府扶持本地区企业。地方保护主义在短期内使小范围得到巨额利润，却让社会整体利益受损，造成社会的无谓损失。因此必须打破地方割据状态，实现人力、土地、资本、商品、信息等生产要素与产品的自由流通。只有在一个统一开放的自由市场内，才能建立开放流动、相互信任的府际合作机制。 二是进一步改革中央与地方间关系，深化财税体制改革，建立府际合作的利益分享和补偿机制。一方面，财税体制是中央与地方关系的核心问题，合理界定中央与地方的财政权直接关系到全国统一市场的形成； 另一方面，要协调地方政府间关于府际合作过程中的利益得失冲突。因此，必须做如下改革: 首先，进一步合理界定政府事权，划清各级政府的责任，并以此为基础划分税制； 其次，建立规范化的中央对地方的转移支付制度；再次，继续推行费税改革，规范政府收入，完善地方税收体系； 最后，建立府际合作的利益分享和补偿机制。必须根据“收益原则”和“能力原则”，设计经费分担和合作收益的相关规则。 三是建立科学的地方政府官员的绩效评价体系。在以经济建设为中心的制度背景下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。 地方政府合作的现存问题及对策研究295在这种绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益最大化而忽视全局利益，以至于地方保护主义、地方分割盛行。应当摒弃经济挂帅的做法，树立科学的政绩观，建立一套涵盖了绿色GDP指标的科学、规范、可量化的干部绩效考核体系。 2管理层面上的创新首先，各地方政府应实施资源盘点。资源依赖理论认为，组织间会依各自的资源优势或劣势，进行各类资源的动态交易。这些资源包括土地(包括自然和人为的物质资源) 、人力(包括政府和非政府部门的人力数量及素质) 、职权以及社会资本等资源。各个地方政府首先应进行各类资源盘点，以分析和了解本身在各类资源上的优势及劣势，作为与其他地方政府发展合作关系的客观参考依据。 其次，创建府际间的长期互动机制。通过分析“囚徒困境”，得出囚徒只有在长期合作或者有外界力量强制介入的情况下，才会做出对双方都有利的选择。博弈理论对于平行单位之间合作问题最常提供的药方，就是长期互动。正所谓“日久见人心”，这种长期交往使政府间能够增进互信，减少道德风险与逆向选择，进而建立相互间就合作事宜的互动模式与心理上的互相期望。 最后，设置府际合作的协调机构。这种协调机构，既包括垂直关系的上级政府，也包括平级关系的同级政府。府际合作很多是在中央指导或者上级领导的情况下完成和实现的，但事实上，府际合作也可以是同级政府之间互动、议价和协商的产物。孟德尔提出一个组织间网络( interorganizational networks) 的概念，来代替传统的层级节制体系。孟氏认为组织间网路的执行，是发生在一个交互依赖的组织体，而非存在于任何单一的组织内； 发展、维护和重新设计组织间网路的努力，通常也有助于成功的政策执行。 3 制度层面上的创新制度的重要功能就是使复杂的交往行为过程变得易理解和更可预见，起着有效协调和信任的作用。制度能起防止与化解冲突的作用。制度能用事先协商好的因而是可以预见的方式裁决冲突，从而降低冲突的协调成本。按照L. E. 戴维斯和D. C. 诺斯的理解，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。⑨关于府际合作在制度层面上的设计与创新，重点是两个方面: 一是建立一个共同遵守的合作公约，以强化地方政府公共政策的规范化、法制化。内容可包括信息公开与披露制度； 开放共同市场，促进人才交流； 建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境； 建立协调与管理制度，在教育、文化、卫生等方面加强行政联合，联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地方政府的政策行为； 在招商引资、人才流动、土地批租、外贸出口、技术开发等方面，营造无特别差异的政策环境等等。二是监督与约束机制。英国思想家霍布斯( ThomasHobbes) 曾说: “约定若是没有刀剑在后支持，只是说说而已。”必须建立有关府际间合作互动的监督与约束制度，才能维系府际之间合作的顺畅。 一般而言，府际合作往往具有以下三个特点: 第一，合作的形成是地方政府间互相交流的产物，体现了参与者的一致同意； 第二，有以文字的形式规定下来的规章制度，并具有强制性；第三，有正式的执行机构。因此，在合作方发生经济纠纷的时候，必须有可以依据的法律、具有仲裁权的协调机构和组织。
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