随着家庭联产承包责任制的实行，人民公社体制的解体和村民委员会自治法规的颁布和实施，我国村干部的地位和角色发生了重要变化。外部规则约束的放松和行为选择空间的扩大，既为村干部创造性地开展工作准备了条件，也为他们的越轨行为提供了可能。近年不断见诸新闻媒介的“村霸”现象就是后者的突出表现。本文试图对这类现象作—理论分析。
一、改革以来村干部的特殊地位
集体化时期，强有力的集中计划管理体制使村干部成为国家行政管理体系的末梢，代表政府行使管理农村社区的职责。严密的行政管理体系、严格的政治纪律和中央采取的直接动员群众参与政治运动的策略将村干部置于严密的行政管理体系之中，而使他们缺乏自主活动的空间。经济体制改革以来，这种状况发生了重要变化：一方面，家庭联产承包责任制后，农民经营主体地位的获得，使政府丧失了像集体化时期那样严密管理农村的必要性和可能性，但政府又必须对农村(农民)实行—定的引导和管理，包括推行一系列重大政策，这些都需要借助村干部的力量；另—方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布和实施，又使村干部成为被群众选出来并代表他们利益的社区领袖。这样，村干部既是政府政策的执行者，又是群众利益和期望的代表者。政府希望村干部有效地执行政策，并将之作为一种责任而加于其身；群众则期望村干部能代表他们的利益并向政府反映他们的呼声。于是村干部既要代表政府，又要代表群众，有人将其称为“双重代理”。这是一种与集体化时期有明显差异的状态。
“双重代理”形象地概括了村干部既是政府依靠的直接对象，又是社区利益代言人的特殊地位，点明了他们在政府与民众之间的中介地位。但是这一归纳却忽略了村干部也是一个有自己利益的群体，即他们不但是双重代理人，而且是农民身份的“干部”，他们(及其家庭)也有自己的实际利益，甚至村干部还可能成为一个特殊的利益群体，而后者正是他们的主体性的表现，因此他们不是纯粹的代理人。实际上，如果我们不否认作为社区领袖(社区精英)的村干部是理性的，即他们有自己的利益追求(这些利益包括经济利益、政绩承认、增强权威，社会尊敬等)，那么，就应该将村干部的代理行为同他们的利益追求结合起来考虑。这样，村干部的代理行为实际上就是选择性代理行为，而选择的标准是行得通、放得下、过得去，是他们自身利益的不受损失。当然，我们在这里完全不排除有大量一心为国家、为群众的村干部的存在，然而当我们面对涣散村班子甚至欺压百姓称霸一方的“村霸”现象时，我们必须承认某些村干部自我利益的存在。
二、村干部代理行为空间的扩展及其效果
从经济学的角度来讲，代理人的代理行为寻求的是收益。在市场供求关系比较清楚的情况下，代理费用是通过契约的形式来确定的，即委托人将一定收益让渡给代理人。在市场供求关系不太明朗的情况下，代理费用就可能通过代理过程中的讨价还价来确定。一般说来，代理过程中的不确定区域可能会给代理人提供一个获取更大利益的空间。而在社会政治领域，代理活动常具有更大的模糊性，因此代理费用更难以估计。实际上，社会政治领域的代理行为的不确定，使代理人的道德显得更为重要。因为在代理人有更大活动空间的情况下，他可以根据自己的需要确定如何向委托人索取代理费用。
改革开放以来，村干部的代理活动空间明显扩大了。这不但因为农村工作不像城市工作那样规范，而且因为农村干部承担的任务更加艰巨，完成任务的方式和过程更加多样化。比如，在农村某些地区，计划生育、落实种植计划及收缴各种款项已遇到不少困难，而一些地方干部所热衷的“达标活动”农民并不欢迎。然而由于近些年来不少农村普遍实行干部的目标责任制，并将各种任务作为硬性指标逐级分解到村，且指标完成情况直接与村干部个人利益挂钩，这就使得村干部在双重代理中不得不偏向于仅向上级负责。同时应该指出的是，有些地方的上级常常是只下达指标，不规定完成任务的手段(当然有时农村工作的复杂性也难以规定一致的工作方法)，这就给基层干部提供了“创造性地”完成任务的活动空间。另一方面，农村的社会组织体系变化之后，群众意见的反映渠道也不十分顺畅。加之农民利益表达费用过高，农民关于政策等方面的意见也主要由村干部向政府反映，而村干部如何去反映这些意见也由他们来选择。这样，在执行政策的过程中，在缺乏明确的行为规范的情况下，村干部的自主活动空间扩大了，此外，某些地方的村干部极力拓展自主活动空间的现象也不可忽视：在本村事务的范围内或在其管辖范围内，包括“土政策”在内的村级规定不断出台，他们出于多种考虑而想“有所作为”，也使村干部获得了自由地使用手中权力的新的空间。由此看来，村干部的自主活动空间既有赋予性的，也有自致性的。