关键词:公共企业 管理 改革
当代市场经济中各国政府对企业的管理，只是指政府在自然垄断领域用直接管理和间接管理相结合的办法对少数公共部门的公益事业和公营企业的管理。而多数在竞争领域的中央或地方所有的混合股份公司按一般民营公司对待，政府基本上不干预或参与其企业经营管理。
一、市场经济中公共企事业的分级所有和分类管理
市场经济中公共企事业的设立，是由于需要政府提供市场本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共货物，对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充，由政府控制战略性资源和为公众提供服务。因此，需要公共企事业在某些重要产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用，成为政府职能延伸到微观的、贯彻公共政策和实施公共管理的一种特殊干预手段。
西方各国把中央政府、地方政府以及服务于目标的公共团体所有的资产称为公共所有。公共所有的企事业在上按照公共财产的归属分级所有，分为中央政府所有(即国有)和各级地方政府(省和市镇)或服务于社会目标的公共团体的地方所有。各级政府间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所有的资产无权支配和受益。
各国公共部门的企事业按其沿革和性质一般分为三种：
第一种是从中央和地方政府行政机构分离出来的、从事工商活动的公共事业机构如邮电局、国家印刷厂、无线广播和与地方政府相联系的供水、住宅等管理机构和一些公立的、医疗、社会福利机构。有的不具法人地位，有的具有法人地位。在日本称为直营事业或法定事业。
第二种是在自然垄断领域具有工商性质和法人地位的公营企业，由中央政府独资经营的即国营企业，由地方政府或服务于社会目标的公共团体经营的是地方企业。在日本按特别法律设立、由政府出资经营的称为特殊公法人企业。
第三种是在竞争领域和从自然垄断领域分离出来的具有工商性质和法人地位的混合股份公司，中央一级的是国有股份公司，其国有股份一般占50%以上，在法国国有股份占30-99%的都叫国有股份公司；地方一级的是地方股份公司；还有中央、地方和民间资本混合的股份公司。
根据各国法律，各级公共企事业基本上按两大类依法分类管理：
一类由公法(欧洲大陆法系)规范或议会通过特殊法案(英美法系)规范并采用民法的一般准则，适用于在公共服务领域和自然垄断领域的上述前两种公营企事业。公益事业(如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政部门和公立的医疗、教育、社会福利等服务性部门)以服务于社会公众而需要积极，自然垄断性公营企业侧重于控制国防和经济命脉(如道路、能源电力、航空和等基础设施)以保证国家安全和经济增长。这类公营企事业以实现社会目标(包括就业目标等)为主，较少体现盈利目标；尤其自然垄断行业具有强烈的规模经济效应，要投入大量“沉淀资本”才能开业，要由政府承担资源配置，必须纳入各级公共财政，与政府的财政预算体制直接挂钩。由于这类公营企事业的经费不能全部直接从服务对象收取，在优先满足社会目标的过程中，需要花费较大成本而投资回收又很慢，所以直接经济效益偏低，需要政府的财政补贴或政策性补贴，致使政府来自税收的财政负担很重。为了尽量减少公共财政资源浪费，就需要制定公共领域的具体法律来规范各种公营企事业的组织结构和经营行为，并通过公共政策针对自然垄断行业进行某些保护性和限制性的经济规制，以保证社会目标的实现和保障公众得到良好的服务并支付合理的价格；又要保证市场的公平竞争而不破坏市场经济的效率。