摘 要：政府制度的起源、变迁和创新，是一个既古老又常新的问题，目前仍然有许多新课题值得进一步探讨。本文将在六个方面提出自己的见解：（1）任何政府制度的创新都存在传统与现代的张力，处理张力的方式不同将导致不同的创新效果。（2）由于不同国家决定制度变迁的关键性变量不同，即使相同的制度起源也会导致不同的政府制度演变路向。（3）任何人为的制度设计都脱离不了制度的自然演化规律，制度设计的成效取决对这种规律的把握。（4）社会制度的变迁有其共同的特点和规律，但经济、政治等不同领域的制度一定还有自己的特点和规律。（5）那种把个人、团体和政府作为制度创新主体的观点，仍然摆脱不了人民群众和个人历史作用的相互关系问题，我们有必要就此加深研究。（6）政府制度创新的成效问题，不能停留在西方新制度经济学关于衡量经济制度效率的观点上，必须引入唯物史观和结合实践效果来深入思考。
关 键 词：制度创新；制度设计；创新主体；创新成效
经济学界有关制度变迁与创新的研究正方兴未艾，并呈现出纵深和拓宽研究的趋势。相比之下，政治学界有关制度变迁与创新的研究则刚刚起步，其状况与我国加快政治文明建设的要求存在一定距离。所以，深入研究政府制度的演变理论，显得十分迫切。为了抛砖引玉，这里先就政府制度变迁与创新的若干问题提出引入性思考。
一、政府改革和制度创新中现代与传统的张力
20世纪80年代以来，世界性的行政改革和政府创新浪潮一浪高于一浪。在这场世界性的行政改革浪潮中，使用频率较高的词汇也许是“重塑政府”（reinventing government）、“重建政府”（rebuilding government）、“制度变迁”（institutional change）、“制度转型”（institutional transformation）、“制度的重新安排”（rearranging institutions）、“重新发现制度”（rediscovering institutions）、“制度创新”（institutional innovation）、“再造制度”（remaking institutions）等。从这些词汇的高频率使用，可以想象改革家、政治家和学者们的强烈愿望，即希冀通过改革寻找符合现代社会要求的新的制度安排，以取代背负着过多传统包袱的旧制度安排。
但是，综观古今中外各国政府改革和制度创新的过程与结果，其新的政府制度安排能够彻底摆脱传统的约束的，几乎没有先例，即使是被认为是崭新的政府制度，如美国建国初期的政府制度，同样保留了来自欧洲的传统。“尽管美国历史上存在着某些分歧和冲突，美国存在着一个共同的政治传统，即‘虔信财产权、经济个人主义理论、竞争价值’、把资本主义文化的经济特征视为人的必要的素质”[1]（第134页）。20世纪80年代被称为当代行政制度改革的尝试的“里根改革”，靠的是守旧的美国传统思想，即“美国传统上的自由资本主义的思潮，也就是崇尚自由资本主义市场经济，反对政府干预，提倡缩减官僚机构”[2]（第90页）。研究美国政治传统的著名学者霍夫施塔特在他成名著作《美国政治传统及其缔造者》（1948）中得出结论：美国历届总统都或多或少地进行改革，但摆脱不了美国传统中对平均主义民主的偏见，他们宁可要贪婪的民主，也不要友爱的民主。[3]（introduction xxxvii）
至于古代中国，自从秦代统一的政府制度正式形成以来，历代的改革也不少，但是，任何一次改革，不仅在观念层面上摆脱不了国家形成初期产生的“受命之君，天意之所予也”（《春秋繁露·深察名号》）的君权观，而且在制度层面上总是跳不出君主专制制度的大框架。近代以来，随着西学东渐，西方的政府制度对一些学者和改革者产生了很大的吸引力，他们试图通过改革引进西方的政府制度。但也始终无法摆脱现代与传统之间的复杂的矛盾心理，理性上主张选择来自西方模式的现代政府制度，感情上却害怕人心不古。“一方面以传统主义卫道，另一方面又以自由主义论政”；“既担心传统的失落和人心的失根，同时又怕因对传统的高扬而有碍现代民主政治的建设”[4]（第95页）。无论是从传统士阶层分化派生出来的主张“维新”、“新政”的权力集团，还是新兴的民族资产阶级和从新式学堂出来的新型知识分子，虽然都力主制度变革，但“也多停留于皇帝立宪或民主共和这些制度形式上”[5]（第67页），而思想意识上仍然是十分传统的。新中国的建立，从根本上否定了中国传统的君主专制制度，取而代之的是新型的人民民主专政的政府制度。但无庸忌讳的是，新型制度的安排也无法彻底割断传统制度长期运行所产生的影响力，传统政治思维和统治意识的“幽灵”至今还缠绕在新制度的屋檐下。