一、作为基层政权的乡镇政权机关

1、乡镇政权的地位、作用

乡、镇　是中国社会的基层行政区域，目前，全国共有25712个乡（其中1517个民族乡）、19216个镇。设在乡镇的乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。它的地位和作用相当重要，因为它既上联“国家”又下接乡村社会，并代表着“国家”对乡村社会进行直接治理。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际“作为”；同时，在日常生活中，农民也是主要地通过乡镇政权组织与“国家”发生各种关系。甚至在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。乡镇政权的这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。

2、乡镇政权的组成

乡镇政权，一般地由乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和党的农村基层组织组成。另外，在乡镇一级，通常还设立乡镇纪律检查委员会（简称“乡镇纪委”）、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群团组织。一般地，将这些组织归入乡镇党委系统。在个别地区，还设立乡镇政协组织。例如，安徽省在农村税费改革之前，在乡镇曾经设立“乡镇政协联络组”，并设专职组长一名，享受科级待遇。因此，人们习惯地将乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装部乃至乡镇政协组织称为乡镇的“五大班子”或“六大班子”。乡镇政权虽然是最基层的一级政权组织，但它却是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政权的上下“同构”，并非全部出自乡镇治理的实际需要，有的主要是便利与上级相关组织、机构的“交往”。因此，它在一定程度上阻碍了乡镇政权的良性运行、民主化转型和对乡村社会治理的绩效。

3、乡镇政权结构的性质及权力的分配

单从法律上或制度设计而言，乡镇人民代表大会（以下简称为“乡镇人大”）是最基层的一级地方国家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇人民政府（以下简称为“乡镇政府”）既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责，并报告工作，接受乡镇人大的民主监督；作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项行政工作，并同时接受国务院的统一领导。此外，乡镇政府还须指导、支持和帮助村民委员会（或居民委员会）的工作。党的农村基层组织，则由乡镇党委及其下属的农村党支部（含党总支、党委）共同组成，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。

然而，实际的情况却是乡镇党委权力最高，居于乡镇机构的首位；乡镇政府的权力最实，不但机构设置最庞大，而且功能最多；乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成的。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，习惯地称之为“一把手”。乡镇政府的乡镇长则是事实上的“二把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。这种权力结构承袭了人民公社时期“党政一体化”和行政支配（覆盖）社会的旧制度特点，“其突出特点首先是权力高度集中，并缺少相应的约束和权力制衡机制，社区的社会权力高度集中于政府，而政府与社会组织的权力又过分集中于党的机构，并表现在‘一人化’上”（王雅林，1998）。

值得一提的是，乡镇政府作为乡镇人大的执行机关和基层国家行政机关，原本是乡镇行政管理的唯一主体和具体的实施者，负责管理本行政区域内的社会、经济、文化等方面的行政工作。但是，在乡镇的实际工作中，党政不分、以党代政的现象非常严重，一个必然的结果是，党的基层组织自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，成为乡镇行政管理的另一个主体。