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1998年《人权法案》及其对英国宪法的影响(3)

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  (一)公约权利与立法

  《人权法案》以三种重要的方式影响立法和立法程序。首先,当提出新的立法建议时它给内阁施加义务。该法案规定,当内阁提出一个新的议案时,负责该议案的内阁成员必须宣布该议案与列于该法案中的公约权利是否一致。如果内阁大臣不能确定该议案是否与公约权利相一致,那么他必须予以声明,并且确认“内阁仍然希望议院继续进行该议案”。尽管这可能会仅仅成为一种形式。

  《人权法案》影响立法的第二种方式与司法对立法的解释与适用有关。该法案的第3条确立了一条解释规则,用于解释任何时候颁布的基本立法和附属立法———“只要有可能,无论对基本立法还是附属立法的解释和给予效力均应与公约权利保持一致。”〔10〕在这个规定生效之前,法院只有在立法中发现了模糊之处时才会假设“议会想要使其立法符合《欧洲人权公约》”,即使此时,该假设也常常次于其他的法律解释规则。《人权法案》不仅提升了这种假设,使其优于其他的解释规则,而且它排除了在解释立法时必需在参考公约之前找到模糊之处的要求。根据该法案,法院被要求适用这个新的解释规则来对立法进行解释,并给予效力,以便实施公约权利,除非议会法案的条款明显与公约不一致,以至于这样做是不可能的。

  该法案影响立法的第三种方式体现在第4条。〔11〕《人权法案》第4条授权某些指定的法院在运用第3条的法律解释规则解释立法时,在立法不能与公约权利相调和的情况下,做出“不一致的宣告”。不一致的宣告的效果是不同的,取决于被质疑的立法的来源。如果“从属立法”———该法案所做的一种分类,包括苏格兰议会、北爱尔兰议会以及威尔士议会的法案,以及按照议会所授予的权力由内阁各部门发布的命令、规则和规章———被发现违反了某项公约权利,那么法院可以宣告该立法无效和不能执行,除非该从属立法在起草时议会法案已有效防止了不一致部分被去除的可能。另一方面,如果议会的某个立法被发现与某项公约权利不一致,法院可以宣告被质疑的法案与公约权利“不一致”,但是这一宣告不影响被质疑法案的有效性或者可执行性,也不约束诉讼当事人。对于被宣告“不一致”的法案,由行政部门决定是否以及如何修改。内阁大臣可以做出修改立法使其与公约权利相一致的补救命令,但该补救命令必须通过该法案中的“快速途径”(fast track)程序而由议会两院批准。这样,《人权法案》所预期的司法审查就与传统的议会主权观念相和谐了。是否修改或者废除一项与公约权利不一致的立法的最终决定权属于议会自身。

  (二)公约权利与公共机构的行为

  《人权法案》第6条确定,当公共机构以与某项公约权利不一致的方式行为时为非法。〔12〕所谓“公共机构”,广义上是指其功能具有公共属性的“任何人”。这一概念囊括了中央、地区以及地方政府官员,包括行政机构。该法案明确规定法院与法庭应当被认为是公共机构。政府白皮书指出,第6条义务应当扩大至警察、入境检查员和监狱官以及对以前属于公共部门的行为负责的团体(如私有化的公用事业在它们发挥公共职能的范围内)。第7条规定,任何人发现某个公共机构的行为违反了或者意图违反某项公约权利时,可以直接根据该法案提出主张。〔13〕如果法院发现某个公共机构的行为(或者预期的行为)违反了某项公约权利,那么它可以准予这种救济或者补救或者做出命令(在其认为是正当和适当的权力范围内)。在替代性的补救不足以补偿该公共机构行为的受害者时,该公共机构可能会被判承担损害赔偿责任。本质上,该法案创造了一个违反公约权利的侵权行为的新公法。但是,当司法部门执行新公法,按该规定调整立法解释时,《人权法案》对该项权力施以谨慎限制,以便保持传统的议会主权概念。首先,尽管该法案将“公共机构”进行广义的定义以便包括公共和私有团体的广阔范围,但是议会或正在履行议会职责的人被明显排除在这个定义之外。其次,如果受质疑的公共机构的行为被议会的某项法案有效授权的话,那么基于该法案第6条的某个诉讼或者辩护将会失败。

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