契约、服务与诚信——非强制行政之精神理念

　　由管理型行政向服务型行政的变迁不像统治型行政向管理型行政转变那样，需要一个革命的过程，而是社会自然演变的结果。随着政府行政管理职能的全面扩张，人们对政府的依赖性增强，产生了诸如获取信息、增加就业机会、改善公共设施、追求个性发展等新的权利诉求，这意味着人们对于权利平等、自由的追求向政治、经济、文化和社会领域全面扩张。这种超越财富、权力、等级、身份、性别而追求自我价值表达的趋势，折射到公共行政领域，势必塑造一种新的行政价值，即服务型行政的推行。服务型行政体现的是在新的历史条件下政府与管理相对方之间的一种新型合作关系，要求政府行为应以作为被服务对象的公众的满意为目标，赋予了行政管理在当前历史条件下新的内涵。尽管我国没有经历资产阶级革命，没有形成完整意义上的管理型行政，但是这并不意味着我国没有服务型行政发生和发展的实践条件和现实需要。上个世纪90年代，我国就开始了以权力为逻辑起点的政治向以权利为逻辑起点的政治的转变，国家的一切行为，包括立法、行政、司法等开始以权利为中心来展开，公众的满意及人的全面发展成为了判断政府行为正确与否的基准。从现实角度看，经过20多年的改革开放，我国市场经济初步建立，生产力水平有了较大提高，国家已经具备了为公众提供更多服务的能力。这些都为我国建立服务型政府提供了条件。 　　服务型行政盛行这样的价值观念：公共行政的存在主要是以满足社会的需求、便利人们的生活为目的，它作为公共利益的代表者必须积极服务于社会、服务于公众，因此，它的运作方式、作用范围必须取得社会公众的认同，否则将失去存在的理由。尽管某些强制方式和传统做法依然被保留，并且还有可能得到进一步的发展，但这并不是因为它是传统，而是因为在当前条件下没有更好的选择，或是因为它还有利于行政服务目的的实现，有利于满足大多数人的利益需求。因此，在服务型政府中，政府不再奉行权力本位，而是公众驱动的政府； 权力本位转变为“顾客”导向，政府的权威不是来自权力，而是在于其具有满足公民多样化和个性化需求以及提供优质公共产品的能力； 政府应树立“服务意识”、“公仆意识”，建立与公众良好的互动关系。 　　然而，一定的行政目的总是通过相应的行为实现的。因此，强调服务行政就意味着政府行为尤其是行为方式的改变。在服务行政中，行政资助、行政信息服务、行政指导等最为常用的行政行为，与传统的行政行为相比其共同而显著的特点是行为的强制色彩淡薄，这是对以强制为特点的传统行政模式的巨大突破。因此有理由相信，随着人们权利诉求的增加，这种具有旺盛生命力的非强制性行政行为将会以更多的方式表现出来。 三、非强制行政是诚信政府建立的必要条件 　　政府诚信的含义可以从多个角度来理解。在法学意义上，政府诚信是指行政主体在从事行政活动时应诚实守信，以善意的方式履行行政义务，不滥用权力及规避法律或合同规定的义务。这一概念包含了三层意思：首先，政府诚信要求政府在权力行使上应当符合法律规定，符合客观实际； 其次，政府在具体的行政管理中信守诺言，真实、平等地对待相对人； 最后，政府行为在价值取向上体现高度的社会责任感。因此，诚信作为政府的一项基本行为准则，不但体现在客观上，即要求政府行政符合形式法律、符合行政的客观环境； 而且也体现在主观上，即政府行为应当善意，不滥用权力，不规避法律和合同规定的义务。所以诚信政府的推行意味着政治国家与公民社会的一种新颖关系的建立，是政府与公民之间的最佳状态。诚信政府的提倡，体现了人们对政府更高的诉求。它不仅要求政府在行政管理活动中的行为符合形式法律的规定，更要求该行为的作出是符合实际行政环境的，是恰当的、可接受的和可执行的。因此，政府行为的正当与否应当依具体行政实际而定。例如在规制行政领域可以采用诸如行政处罚、行政强制等强制手段，但在给付行政和服务行政等领域可以通过指导、鼓励、协商的手段能实现相同的管理目标，就不应采取强制手段。这便顺理成章地导入了非强制因素。非强制行政的采用与行政现代化、政府执政能力的提高无疑呈正相关的发展趋势。从行政管理中采取强制行政与非强制行政的比例状况，即可以检测、判定一国行政法的民主、现代化程度。 　　在我国目前的行政法律规范中，最先将诚实信用视为基本原则并加以规定的是2003年颁布的《行政许可法》。该法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法改变或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”至于其他行政法律规范，都没有对之作出明确规定。然而值得高兴的是，2004年3月由国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》继承和肯定了《行政许可法》要求政府诚信的规定，将诚信原则全面引入我国行政管理之中。《纲要》规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，契约、服务与诚信。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定； 因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。” 　　尽管诚信是可以贯穿于整个政府行为的基本准则，但我们认为在非强制行政领域强调政府诚信似乎更有意义。以行政指导、行政合同、行政资助、行政信息提供等为主要表现形式的非强制行政行为，其目标的实现均需行政相对方的充分理解和配合，而相对方的理解和配合又是建立在对政府行为的信赖基础之上的。因此，只有政府遵守诚信，非强制行政才能发挥其应有的功能和作用。而且，以行政指导为代表的非强制行政行为与一般的行政行为不同，其“虽然简便实用，但被恣意滥用的危险性更高，行政机关以其非权力性及服从的任意性为口实，可以从容地介入经济和市民生活内部，造成的负面影响可能更为严重。并且许多没有法律授权的行政指导处于无责任、无条件、无形式的状态下，通常的行政救济手段也难以发挥作用”，以诚信作为政府行为的基本准则可以更好地发挥对行政指导等行为的控制和约束作用。