论城市房屋拆迁中对违章建筑的界定与处置

违章建筑是一个耳熟能详的词语，但其确切涵义却至今没有定论。人们通常认为未办理批建手续或批建手续不全的建筑物、构筑物等就是违章建筑，然而未办理批建手续的原因较为复杂，由不少是因历史原因形成的。由于《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）明确规定了“拆除违章建筑不予补偿”，而各地在城市房屋拆迁中对违章建筑把握尺度不一，使得在拆迁中对违章建筑的处置成为诱发拆迁纠纷的主要根源之一。2003年，在非典疫情解除后数月间，城市拆迁问题迅速成为继农民负担、下岗失业后的群众信访反映的第三大焦点{1}.对此，建设部负责人认为：拆迁上访的原因比较多，其中有一条就是因为历史遗留问题造成的{2}.此后，国务院办公厅在《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）中明确要求：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。”但令人遗憾的是，在建设部随后出台的《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决规程》却有意无意地回避了对这一问题的处理方法，在这两个规范性文件中，根本找不到违章建筑或历史遗留问题的字样。然而，由于违章建筑几乎无处不在，又使得如何处理违章建筑成为城市房屋拆迁不可回避的问题。2004年初，建设部再次表示，目前上访人员反映的问题主要是历史遗留问题{3}.而在2004年上半年，因征地拆迁引起的到建设部的上访量就已经超过了2003年的总量{4}.在城市房屋拆迁中如何处置违章建筑，充分保护被拆迁人的合法权益引起了全社会的共同关注。

笔者以为，“由于人们在认识能力、认识水平上的差别，也由于人们利益与动机的差别，因此会对同一法律规定有不同的理解，特别是对法律规定中的一些专门术语有不同的理解”{5}，引发纠纷的根源正在于人们对违章建筑这一术语的不同理解上，因此要从根本解决拆迁中的这一矛盾，就必须正确理解拆迁条例中所规定的“拆除违章建筑不予补偿”的涵义。

一、拆除违章建筑不予补偿涵义辨析

要正确理解《拆迁条例》中拆除违章建筑不予补偿的涵义，首先必须理解违章建筑的涵义。

（一）《拆迁条例》中违章建筑的涵义

目前对违章建筑涵义的理解上，学界主要有以下几种解释：

第一种观点认为：违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑{6}.

第二种观点认为：违章建筑是指违反各种制度规定的建筑物，它不仅包括违反法律法规的规定所建造的建筑物，还包括违反除法律法规之外的行政规章和各种制度之规定所建造的建筑物。狭义的讲是指违反国家关于建设管理的各项法律规定而修建的建筑物{7}.

第三种观点认为：违章建筑是指违反《土地管理法》、《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施{8}.

然而稍加分析，就可以看出上述三种观点均有不妥之处：第一种观点将未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，但非严重影响城市规划的建筑排除在违章建筑之外显然不妥。第二种观点中将违反各项制度所建造的建筑物纳入违章建筑的范畴，是用社会上对违章建筑的认识来定义法律概念，是社会理念替代法律概念的表现，是没有理论支撑的；其狭义的定义又将违反《村庄和集镇规划建设管理条例》等行政法规而修建的建筑物排除在违章建筑外，亦属不妥，故第二种观点的（广义）定义过于宽泛，其狭义上定义又过于窄小。第三种观点采用了列举加概括的方法来定义，但“等相关法律法规”中是否包括地方法规，从一般意义上理解应当包括地方法规，但为何又将地方规章排除在外？作者未能说明，故此观点是一种易引起争议的观点。