二、国外税权模式及其对我国的借鉴意义
税权划分是分级财政体制的重要内容,同时也是各级税收体系协调机制的有机组成部分。从国外来看,税权划分有以下三种模式:
1.分散型。亦即各级政府都依法享有很大的税收权限,且实行彻底分税制。美国是典型的税权高度分散的国家。作为联邦制国家,美国三级政府相对独立,各级政府不存在领导与被领导的关系。它们各自按法律确定的权力边界、活动范围和行为方式行事。与其相适应,美国税收管理权分别由联邦、州和地方行使,各级政府都有明确的事权和独立的征税权。联邦政府的事权范围是国防、国际事务、邮政、空间科技、大型公共工程、农业补贴等关系到国家利益的各项事务和全国性的社会福利等。州政府的事权范围是本州的福利事业,如高等教育、公共设施、公路建设、卫生福利等。地方政府则是依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务,主要有初等教育、地方治安消防和地方基础生活设施等。与事权独立相适应,美国三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、执行权。联邦税收由联邦政府立法和执行,州税收由联邦政府立法和执行,地方政府征税权由州赋予。在各州之间,由于立法上的差异,在征税、免税的规定上也各不相同[7]。就税种的划分而言,美国实行彻底分税制,亦即将税种按中央税和地方税彻底分开,不设置中央与地方共享税,各级政府具有相对独立的税收体系。由此形成了统一的联邦税制与千差万别的州、地方税制并存的格局。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源,实现各自的财政职能和财政目标。
2.适度集中、相对分散型。亦即将某一部分税权划归中央,其余部分归地方,如立法权集中、执行权分散。德国与日本是这一类型的典型。德国是联邦制国家,在政治体制上分联邦、州和区三级,在税收管理体制上,实行专享税与共享税相结合,以共享税为主的分税制。在德国,绝大部分税种的立法权集中在联邦,各州在联邦尚未行使其立法权的范围内有一定的立法权,但州以下地方当局则无税收立法权。在征管权方面,除关税及联邦消费税外的其他税收的征管权均分散给州及地方政府,尤其集中于州一级。日本与德国类似。日本是中央集权制国家,实行中央、都道府县和市盯村三级自治。税收立法权大多集中于中央,管理使用权分散在地方,但中央对地方的税权限制更详细具体一些,地方政府在执行《地方税法》的操作中要受到许多相关规定的制约,如课税否决制度、对特定税种税率规定上限甚至统一税率等。税收根据行政体制分为国税和地方税,主体税种所得税分为国家所得税和地方所得税,消费税为共享税,共享税收入由各级政府按比例分配。该方式若处理得当,可以体现出集权而不统揽,分权而不分散的优点。
3.集中型。指基本税收权限集中于中央,地方只有较少的权限,如在英国、法国、印度和韩国,不论中央税还是共享税或地方税的立法权均集中于中央,地方只对其专有税种享有一定的调整权和征管权等机动权力。
采用后两种税权模式的国家为适度的分税制(集权分税型)。适度分税制的特点是:第一,在税种划分上,除中央税和地方税外,还设置共享税;第二,中央制定统一的税收法律和管理法规,地方政府主要是执行中央的统一税法或以其为依据,制定本地的具体实施管理办法。实行这种分税制的多为单一制或中央集权制国家[8]。
上述税权模式,均系各国基于不同的政体、经济制度和经济发展水平而采取的,很难说孰优孰劣。但各国政府无一不是根据财权与事权相统一的原则,首先以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范,然后在此基础上确立中央和地方税权;其次,即使在实行适度分税制的国家,也考虑到如何在保障中央政府宏观调控能力的同时,充分发挥地方政府的积极性。这也是分税制正常运行的不可缺少的重要前提。最后,制定相关法律,对税权的设置及其内容加以规范,使各级政府在法律规定的权限范围内依法行使各自的权力。鉴此,我们有必要吸取国外的先进经验,在明确界定各级政府事权的基础上,进一步合理划分税权,解决现行税权设置中存在的问题。