第二,在税收征管方面,分别设立国税、地税机构,对于保证中央财政收入和地方财政收入的稳定增长,加强税收征管,调动中央和地方两个积极性,保证分税制的顺利实施,发挥了一定的作用。但在运行中也出现了一些问题:一是机构重复设置,导致人员、经费猛增,加大了征税成本,这也不符合税收效率原则;二是同一税源两家管理,不利于理清征纳关系,也给企业带来不便;三是国税、地税工作人员的工资、奖金、福利待遇有差别,影响了国税工作人员的积极性;四是地税工作某种程度上受制于地方政府,税收计划层层加码,执行税收政策受到干扰;五是地方税管理力量薄弱、管理制度不健全,与国税之间的关系也尚未理顺。
第三,在税收收益分配方面,所存在的问题主要是财权事权不统一,造成地方财政困难。一级政府有多大的事权,就该有相应的财权作保障。财权与事权相统一,也是我国财政管理体制法的一项重要原则。坚持二者的一致性,不仅可以充分调动中央、地方两个积极性,而且可以使国家的税收导向与国家的政治、经济导向趋于一致。但实际上,我国目前财权和事权相互交错,没有真正划分清楚,经常出现地方财权范围过小,事权范围过大的现象,有的属于中央政府的事却由地方出钱(如教育),于是地方开征“附加费”,不仅扰乱了税收制度,也影响了政府运作效率。税权集中于中央,而事权则往往向地方倾斜,形成两极反差,恰恰违背了分税制事权与财权相统一的原则。与此同时,造成了地方财政困难进一步加剧。地方财政困难,究其原因,虽然是多方面的,如机构臃肿、财政供给的人员过多、财政监督不力等,但与现行税收收益权的划分不合理不无关系。具体来说,一是地方财源萎缩,财政收入增长乏力。受宏观经济运行不畅、市场持续低迷的影响,目前地方经济结构不够合理,原有的财源趋于萎缩,新的财源成长缓慢。在这种情况下,地方财政只是“吃饭财政”,难以进行经济建设和发展地方经济;二是不符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况,也不利于地方政府利用税收杠杆调控经济运行;三是地方税税种划分不具科学性。现行的地方税税种数量覆盖过小,该开征的税尚未开征,如社会保障税、遗产与赠与税等;地方税税源分散且大多为一些零星税种,征收难度大。目前我国地方税的16个税种中,除营业税的收入较为稳定外,其他多为零星分散且难以征管的零星小额税种。城市维护建设税不是一个独立的税种,仅仅是增值税、营业税和消费税三税的附加,收入状况也不理想;财产税尚未形成一个完备的体系,收入规模很小,且现有税种的改革相对滞后,与现实的经济发展状况不相适应。此外,造成地方政府的收费权限和收费规模日益膨胀,与市场经济下政府通行的规范化分配方式相悖。从国外市场经济国家的情况看,政府分配历来以税收分配为主,收费分配为辅,而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是,在税权高度集中、地方缺乏必要税权而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下,地方的收费权限和收费规模却在膨胀,与国外市场化国家较为规范的分配格局形成鲜明的反差。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重,无论是收费种类,还是收费数额,都已经超出了地方税收入规模[3]。可以说,这也是造成目前“三乱”的体制性原因。
第四,过渡期转移支付不足且不规范。这种补助考虑了一定的因素按公式分配,真正具有均衡拨款的性质,但受以上转移支付方式限制,实施力度很小。1995年它仅占整个转移支付额的0.83%,到2001年它也仅占整个转移支付总额的2.29%[4]。与此同时,转移支付极不规范,随意性较大,转移支付过程中“讨价还价”等不正常现象屡见不鲜。
现行税权的设置之所以存在上述问题,有其深刻的历史背景。如前所述,在实行分税制财政体制之前,我国实行的是“分灶吃饭”财政体制。在这种财政体制下,地方财政收入增长较快,但中央财政占比较低且缺乏宏观调控的能力。由此而产生了地方政府强烈的投资冲动,重复建设,经济发展过热。可以说,现行分税制就是为矫正这种弊端而得以产生。但这项改革过分地考虑了中央财政的需要及宏观调控职能,有矫枉过正之嫌。与此同时,现行税权配置是以税种的划分为基础进行的,亦即在事权未得到明晰界定的前提下来确定各级政府的财权。由此决定了税权设置不可能不存在问题。西方国家分税制的成功经验说明,对事权的科学界定,是分税制建立的必要前提条件,在此基础上再据以划分财权,使两者统一起来。我国建国以来,财政体制不断反复、频繁更迭也证明了这一点。由于事权划分不清,导致中央政府与地方政府在一些事务上权责不明,形成真空地带,实际运作中央集权与强烈的地方倾向含混其中互为消长,财政分割一直沿着“集权—分权—再集权—再分权”的轨迹变更[5]。此外,目前的税收分权模式,有悖公共财政理论。公共财政学论认为,公共产品具有层次性,按其受益范围的大小,可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定,是一种经济机制设计,有必要由中央政府提供全国性的公共产品,地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源,税收作为公共产品的价格,各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以,中央和地方在公共产品的提供上,应具有相对的独立性,相应地,中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权,才能保证各级政府支出的基本需要,才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰,不符合公共财政理论的要求[6]。