一、公共支出过程中的多层委托代理关系首先从部门外部的四层代理关系进行分析。
1 第一层委托代理关系
第一层委托代理关系中公众将自己的某些公共权力委托给了立法机构。在这里公众是初始委托人，而立法机构是初始代理人，委托的公共权力是财政资金的处置权和监督权。[3]而公众为什么会将公共权力委托给立法机构或通过立法机构委托给政府部门呢？著名制度经济学家Y 巴泽尔（Y Barzel）认为：“在任何一个社会制度下，每个公民都会享有一定程度的私人财产权利，而每个人的所有财产权利又是受限制的，而并非无条件的或绝对的，即出现产权的残缺或稀释。这使得每个人总会将个人享有的私人财产权利的一部分置于公共领域，所有置于公共领域的这部分产权需要委托给一个人执行，并获取他们的相应利益，于是这个人就获得了广大民众委托的公共权利。这个人就是政府[4]”。那么个人将哪些私人财产权力置于公共领域？“人们获得，保持及放弃权利，是一个选择问题。个人在私有领域内直接采取这种行为，在公共领域内通过政府间接采取这种行为。当人们相信这种行为的收益将超过成本的时候，他们就会运用权利，相反，当认为拥有产权的收益并不足弥补成本时，他们就不会去运用权利，从而使这种产权置于公共领域内。因此，在公共领域所发现的，便是人们所不愿要求的。[5]”因为在公共支出过程中，公众委托给最高权力中心的是财政资金的处置权和监督权，按照Y Barzel的这一观点财政资金的处置权和监督权就是属于个人所不愿要求而置于公共领域的权利。确实如此，在财政资金的处置方面主要是提供公共产品，而公共产品的提供就会存在搭便车现象，监督权的行使也同样存在着搭便车现象，所以公众不愿个别行使这种权利，将其置于公共领域使其成为公共权利（公共权力或公共产权）。而“公共产权具有不可分性，使用权的非排他性、外在性及剩余索取权的不可转让性的特征。由于资源具有稀缺性，且共同体成员追求自身效用最大化，因而必将导致公共财产的过度使用和搭便车行为盛行，最终会使公共财产的租金价值为零。……从理论上来说，可以通过制定大量的法规限制公众的搭便车行为以减少租金损耗，但为此需支付很高的交易成本。当既不能通过公众行使退出权来克服产权拥挤，而制定约束规则的成本又过高时，由国家或政府来代理共同体成员行使公共产权就成为一种必然的选择”（范里安，1992）。
根据卢梭的看法，公民的主权不可转让，因为主权体现公民的意志，是公意的运用，是具体的生命，因而在这层委托代理关系中，公民委托给政府的只是一种管理权。所以就造成了公民的公共权力的所有权与管理权的分离。但这与股份公司中所有权与管理权的分离（股东与管理者的委托代理关系）不同：第一，公民的政治权力是平等的，政治选举采用一人一票制，个人无论财富多少，投票权都是相同的。立法机构的政治家（一般为议员）也往往并非财富较多者，而是政治资源较多者，是政治事务的积极参与者。公民追求的公共利益最大化，议员追求的是选票最大化和再次当选；而股份公司中股东权力并不相等，是按照拥有的股份数投票的，一股一票，股东与管理者都是追求自身财富最大化。第二，公民的剩余索取权被授予由一个以上的个体组成的共同体（公众）；每个个体享有相同份额的剩余索取权；没有人有权将其剩余索取权有偿转让给他人。而股份公司股东可以按照其股份索取剩余，并可以通过适当方式将其剩余索取权转让给他人，从而获取报酬。
正如我们前面所提及的公众首先将公共权力委托给的代理人并不是一般的政府部门，而是最高权力中心———一般是立法机构。而立法机构在第二层委托代理关系中将充当委托人，进一步将与公共支出相关的部分财政资金处置权和监督权委托给政府。作为代理人的立法机构会不会存在道德风险和逆向选择呢，作为委托人的公众又将如何监督和激励立法机构为其利益服务呢？这些问题是这层委托代理关系中的重点。