根据卢梭的看法，公民的主权不可转让，因为主权体现公民的意志，是公意的运用，是具体的生命，因而在这层委托代理关系中，公民委托给政府的只是一种管理权。所以就造成了公民的公共权力的所有权与管理权的分离。但这与股份公司中所有权与管理权的分离（股东与管理者的委托代理关系）不同：第一，公民的政治权力是平等的，政治选举采用一人一票制，个人无论财富多少，投票权都是相同的。立法机构的政治家（一般为议员）也往往并非财富较多者，而是政治资源较多者，是政治事务的积极参与者。公民追求的公共利益最大化，议员追求的是选票最大化和再次当选；而股份公司中股东权力并不相等，是按照拥有的股份数投票的，一股一票，股东与管理者都是追求自身财富最大化。第二，公民的剩余索取权被授予由一个以上的个体组成的共同体（公众）；每个个体享有相同份额的剩余索取权；没有人有权将其剩余索取权有偿转让给他人。而股份公司股东可以按照其股份索取剩余，并可以通过适当方式将其剩余索取权转让给他人，从而获取报酬。
正如我们前面所提及的公众首先将公共权力委托给的代理人并不是一般的政府部门，而是最高权力中心———一般是立法机构。而立法机构在第二层委托代理关系中将充当委托人，进一步将与公共支出相关的部分财政资金处置权和监督权委托给政府。作为代理人的立法机构会不会存在道德风险和逆向选择呢，作为委托人的公众又将如何监督和激励立法机构为其利益服务呢？这些问题是这层委托代理关系中的重点。
2 第二层委托代理关系
公共支出过程中的第二层委托代理关系是指立法机构与政府（这里主要是指财政部门）之间的委托代理关系。
立法机构是委托人而政府（主要指财政部门）是代理人。在这层委托代理中的对象虽然还是财政资金的处置权和监督权，但与第一层委托代理中的有所不同：在第一层中包括所有的财政资金处置权和部分监督权，但在第二层中立法机构并没有把自己所拥有的全部的财政资金处置权和监督权都委托给财政，而是保留了部分的预算审批权和预算监督权；在立法型审计体系中立法机构将财政资金的外部监督权委托给了隶属于自己的审计部门并非是财政部门。（在司法型审计体系和独立型审计体系中，公民将财政的外部监督权委托给了隶属于司法部门的审计法院或独立的国家审计部门。而在立法型审计体系中，财政的外部监督权还是委托给立法机构。）在这层委托代理关系中重点是立法机构到底将多少财政资金的处置权委托给财政部门，换句话说，就是立法机构到底给财政部门多少财政资金的自由裁量权？在既定的规则或自由裁量权下，立法机构又将如何激励和监督财政部门？
3 第三层委托代理关系
在第三层委托代理关系中是财政部门将不同的财政资金使用权委托给了不同的财政资金使用部门；将财政资金的部分内部监督权委托给了独立国库或其他独立的内部监督部门（主要指行政型审计体系下的国家审计部门）。财政部门是委托人，而财政资金使用部门和独立的内部监督部门是代理人。公共部门都是财政资金使用部门，而公共部门又分为政府部门与公共企业，传统的政府部门采用的治理结构是韦伯所倡导的科层制的官僚组织，所以政府部门又称为官僚机构。本文所探讨的财政资金使用部门主要是指官僚机构（财政部门自身也是财政资金的使用部门之一），公共企业不包括在内。但是随着新公共管理理念在各国的影响，很多国家都采用了分散型的公共治理结构，成立了非正式的政府部门，并将国家的有关职能（主要是服务职能）委托给这些机构执行，这些机构被称为“代理机构”等，这些机构同样也是财政资金使用单位。所以这层委托代理关系并非是简单的政府内部关系。另一方面，各个作为财政资金使用单位的政府部门之间、其他政府部门与财政部门之间的关系是模糊的，每一个政府部门都拥有一些凌驾于其他部门之上的权力，而其他部门又拥有对它的影响力，例如消防部门和财政部门，财政部门可以管理消防部门的财政资金使用情况，而消防部门则对财政部门的消防设施有管理权限。这些模糊的关系使得这层委托代理变得复杂。在这层委托代理关系中重点是财政部门该如何有效地监督和评价财政资金使用单位；（财政部门虽然将一部分内部监督权委托给了独立国库或其他独立审计机关，但其还保留了部分内部监督权，由财政部门内部的分支机构执行。）尤其是对其财政资金用途的监督和对结果的评价。