笔者认为，公共支出过程中委托代理关系应区分部门外部和部门内部。从部门外部看存在着这样四层代理关系：公众与权力中心的最高层（一般为立法机构）之间的委托代理关系；立法机构与政府（这里主要是指财政）之间的委托代理关系；财政部门与财政资金使用部门之间的委托代理关系；其实财政权的委托代理过程到此已经终结。并不是财政权的委托和代理，但也是公共支出过程中涉及到的委托代理关系。在第四层中根据政府部门的不同身份有不同的委托代理关系：一是作为公共服务提供者的政府部门与其服务对象（西方新公共管理学家称为顾客）之间的委托代理关系；二是作为政府采购主体的政府部门与供应商之间的委托代理关系；三是作为规制者的政府部门与被规制者之间的委托代理关系等。同时从部门内部看，每一个部门内部又存在着委托代理关系：管理者与被管理者之间的委托代理关系；上级部门与下级部门之间的委托代理关系（例如中央政府与地方政府、某一财政资金使用部门与其派出机构之间的委托代理关系）。在这些委托代理关系中除了初始委托人公众、最终代理人被管理者和顾客等外，其他博弈参与者都有着双重身份，他即是委托人的代理人，又是代理人的委托人。这里需要说明的是，西方委托代理理论的研究主要是从个体的角度出发的，所以即便是前面提到的部门外部的四层委托代理关系，其实质都是各部门的领导代表各部门参加博弈，汪丁丁（1997）就曾这样归纳过Y Barzel的观点：“所谓组织的行为最终可以分析成个人行为的整合。”所以我们在下文的论述中用组织代理人表示公共支出过程中处于代理人身份的组织，用个人代理人表示这些组织代理人内部的具体个人如立法机构内部的议员、官僚机构内部的官僚（政府部门内部的政府官员）等。
一、公共支出过程中的多层委托代理关系首先从部门外部的四层代理关系进行分析。
1 第一层委托代理关系
第一层委托代理关系中公众将自己的某些公共权力委托给了立法机构。在这里公众是初始委托人，而立法机构是初始代理人，委托的公共权力是财政资金的处置权和监督权。[3]而公众为什么会将公共权力委托给立法机构或通过立法机构委托给政府部门呢？著名制度经济学家Y 巴泽尔（Y Barzel）认为：“在任何一个社会制度下，每个公民都会享有一定程度的私人财产权利，而每个人的所有财产权利又是受限制的，而并非无条件的或绝对的，即出现产权的残缺或稀释。这使得每个人总会将个人享有的私人财产权利的一部分置于公共领域，所有置于公共领域的这部分产权需要委托给一个人执行，并获取他们的相应利益，于是这个人就获得了广大民众委托的公共权利。这个人就是政府[4]”。那么个人将哪些私人财产权力置于公共领域？“人们获得，保持及放弃权利，是一个选择问题。个人在私有领域内直接采取这种行为，在公共领域内通过政府间接采取这种行为。当人们相信这种行为的收益将超过成本的时候，他们就会运用权利，相反，当认为拥有产权的收益并不足弥补成本时，他们就不会去运用权利，从而使这种产权置于公共领域内。因此，在公共领域所发现的，便是人们所不愿要求的。[5]”因为在公共支出过程中，公众委托给最高权力中心的是财政资金的处置权和监督权，按照Y Barzel的这一观点财政资金的处置权和监督权就是属于个人所不愿要求而置于公共领域的权利。确实如此，在财政资金的处置方面主要是提供公共产品，而公共产品的提供就会存在搭便车现象，监督权的行使也同样存在着搭便车现象，所以公众不愿个别行使这种权利，将其置于公共领域使其成为公共权利（公共权力或公共产权）。而“公共产权具有不可分性，使用权的非排他性、外在性及剩余索取权的不可转让性的特征。由于资源具有稀缺性，且共同体成员追求自身效用最大化，因而必将导致公共财产的过度使用和搭便车行为盛行，最终会使公共财产的租金价值为零。……从理论上来说，可以通过制定大量的法规限制公众的搭便车行为以减少租金损耗，但为此需支付很高的交易成本。当既不能通过公众行使退出权来克服产权拥挤，而制定约束规则的成本又过高时，由国家或政府来代理共同体成员行使公共产权就成为一种必然的选择”（范里安，1992）。