三、完善有关立法的若干探讨
要解决当前乡镇人大发展中的诸多问题，有两种不同的思路。一种是从宪政体制改革入手，遵循宪政发展规律，科学设计国家机构的设置及其相互关系。我国现行的五级政权制度，层级比较多，既影响政令畅通，又对开展工作造成繁琐，也增加了制度运行的成本。比较理想的解决办法是适当减少政权的层次，现阶段可以考虑只将基层政权设到县级，县级以下设基层政权的派出机关。这样，前面涉及的问题也就不复存在。当然，这种思路实施起来比较难，至少目前还难以做到。从发展趋势看，今后势必会向这个方向发展。
另一种思路是从实际出发，从完善现行宪政体制入手，根据现实可能性，从立法上，对乡镇人大制度作出进一步的规定。主要有：
1.乡镇人大设立常委会。乡镇人大闭会期间设常委会，以便有经常地代表人民行使权力的机关。这种意见近年来常有人提起，但为了精简机构，一直未设立常委会。从实践情况看，由于乡镇人大闭会期间没有机构行使权力，乡镇人大似乎是可有可无的。不少乡镇人大只设一名主席或副主席，没有工作人员，这样的状况怎么能够担负起一级国家权力机关的职责？一些地方建议明确乡镇人大主席团为常设机构，这实际上也是不妥当的。主席团是人大会议期间设立的机构，闭会期间主席团是不存在的。同时，主席团成员来自方方面面，并不专司乡镇人大工作，因此，将主席团作为常设机构也是有名无实的，操作起来也比较困难。综上所述，要使乡镇人大切实发挥作用，必须解决其常设机构问题。应当从完善宪法、法律入手，理顺宪政体制，把民主宪政思想贯彻到底，这对于巩固农村基层政权，保障国家一切权力属于人民是至关重要的。
2.完善地方组织法等有关法律。乡镇人大设立常设机构必须修改宪法、地方组织法等法律。同时，为了保证乡镇人大及其常设机构发挥作用，应当将乡镇人大每届任期由"三年"改为"五年"。从实践情况看，这些修改都是需要的。再有不同法律之间有关规定不一致问题，都通过修改法律来解决比较麻烦，可以考虑由全国人大常委会通过立法解释的方式加以解决。
3.从法律上、政策上加强人大工作。应当说，乡镇人大工作是人大制度建设上最薄弱的一环。个中原因比较复杂，但更多的还是认识上、体制上的。推进基层民主政治建设，就是要加强乡镇人大建设。要建立一套能够保证乡镇人大行使职权的组织机构和专业队伍及配套的各项制度。像目前乡镇人大日常工作仅有一、二个人的局面，再也不能继续下去了。通常讲人大制度建设，往往重点都放在县级以上人大及其常委会制度建设方面，对乡镇人大制度建设重视非常不够，这应当引起理论界和实际部门的关注。客观地讲，乡镇人大代表数量最多，但乡镇人大开展工作却相对较弱，人民代表大会制度的优越性在乡镇这一级体现还不很充分，乡镇人大作为基层国家权力机关的作用还未完全发挥，这都有待于各方面进行很好研究，并提出有价值的选择方案，为乡镇人大工作在新世纪取得新的发展奠定良好基础。
（作者系安徽省人大常委会法制工作委员会副处长）