摘要：
政治体制改革最核心的就是人民代表大会制度的改革。这是由人民代表大会的地位在理论和现实上的巨大反差所决定的。我国的人民代表大会制度理论上不符合现代代议制政治的要求，现实中运转也无法实现预期的目标。这就要求我们对人民代表大会制度进行体制创新，重新构造中国的代议制政治。为此需要采纳现代的代议制政治原则，把人民代表大会制度改造为现代议会制度。这样，中国的政治民主化才能走上正轨；也只有这种结构性重造才能真正解决当前人民代表大会制度面临的困境，才能走上现代代议制政治的康庄大道。
【关键词】人民代表大会制度；政治改革；代议制政治
世纪之交，“依法治国”和政治体制改革成为我国学术界和社会各界关注的焦点。目前越来越清晰的是：没有政治体制改革的配合，“依法治国”只能是一句空话。因为我国现行的政治体制与法治规范的要求还有相当大的差距。政治体制改革涉及到很多方面，但最核心的就是人民代表大会制度的改革。这是由人民代表大会的地位在理论和现实上的巨大反差所决定的。
神圣的宪法明文规定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国的最高权力机关。在原来的政治设计中，人民代表大会是实现人民“当家作主”的最重要的工具。然而在现实中，人民代表大会长期以来却被视为“橡皮图章”，根本未能体现宪法中所规定的“国家最高权力机关”的地位。人民代表大会作用的“缺位”使得我国的人民民主无法得到有效的保障，政府不能受到有效的监督。这就助长了贪污腐败的滋长蔓延，阻碍了政治民主化。
人民代表大会的地位为什么长期以来有名无实，这个问题已经引起社会各界尤其是学术界的广泛关注。为推进经济改革，为实现“依法治国”，为发展人民民主，需要对人民代表大会制度进行切实的改革，这已经成为广泛的共识。但对于改革的方向和方法还存在不少的争议。最根本的问题是：是继续死守并不现实的“议行合一”理论还是追随现代代议制理论，是让代议制机关继续做党政机关的附庸还是将其建设成为真正具有独立权威的人民代议机关，是应该对这一制度修修补补，还是进行结构性的重造。这些正是本文所要探讨的问题。
一、我国人大制度的存在的问题及原因
人民代表大会制度面临的困境形成原因是复杂的，它不仅与外部因素有关，也与本身的结构有关。本文归结为三个主要的方面：
（一）人大尚未成为具有独立性的有实际权威的代议制机关
这主要是因为宪法中所规定的人大“最高国家权力机关”的地位不到位，而“党的领导”却无处不在。中国共产党是中国的领导党，这就包含了对人大的领导。就是说在宪法规定的最高权力机关之外还有一个非正式的“最高权力机关”。党与人大的这种关系，使人大成了党的一个咨询机构，人大的权威大打折扣。既然人大始终处于党的领导的阴影中，而且自身在结构和功能上都存在严重的缺陷，人大就很难独立地行使职能。现实中的人大成了党组织的附属机构，政府的咨询机构。人大本来是监督政府的，但政府本身在党的领导之下，而且往往是“以党代政”。权力集中于各级党委，党组织代人大作决定、发指示，即使提交人大，也只不过是走过场，人大代表只能“举手、拍手”而已。在这种情况下，人大对政府的监督就毫无意义，人大只能是“橡皮图章”。［1］
这种变形的过分的“党的领导”并不是当代中国政治的必然要求，它其实是革命战争年代形成的党政不分、以党代政的政治体制的延续，这些东西确实经过了一些改革，但是基本的东西还保留着。于是，党委代替人民当家做主，人民体会不到当家做主的主人翁地位。因此，“如果不把党委、人大、政府之间的关系理顺，法律至上的权威就树立不起来，依法行政、司法独立就无从谈起，主权在民的原则也无法体现出来，建设社会主义法治国家也就难乎其难。”［2］
为此，高放先生指出：政治体制改革“根本问题是‘党政分开’，以权制权的政治民主化。首先要发展党内民主和发展人民民主，改善人民代表大会制度。在这几个大的问题方面，目前还没有提出具体方案。如果一味地只搞些枝节的改革，时间长了，会影响大局。大的问题不动，小的方面的改革也难以从根本上解决。”［3］