第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。
此外，现代地方行政体制知识储备不足也是非正式制度因素发挥作用的一个重要原因。制度知识的积累和不断进步可以提高人们认识制度的能力，减少制度变革的成本。然而，我国行政体制改革方面的知识储备相当不足。一方面，我国行政学的研究现状较为落后，有关行政管理尤其是地方行政管理知识缺乏，特别是对符合我国国情的现代行政管理体制的研究十分不足，对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力，无法为实际改革提供有力的理论支持；另一方面，广大行政干部实际掌握的制度知识相当有限，他们习惯于传统的行政行为及思维方式，对于如何适应市场经济转变行政职能及其行为方式，没有清晰的把握，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。
第三，制度变迁路径选择的局限性。我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制代理人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个“非帕累托改进”，在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至抵制改革。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，使改革无法大步前进。
摘要：乡镇党政主要领导干部选任方式的改革是加强基层民主建设的应然要求、具体表现和重要内容。遂宁市船山区进行的“三票制”公推直选桂花镇党委书记的创新实践，赢得了广大党员群众和社会各界的肯定和好评。
关键词：基层民主 “三票制”公推直选 制度创新 遂宁市船山区
农村基层民主建设的全面推开，迫切要求党内民主建设走向深入。乡镇党政主要领导干部选任方式的改革便是加强基层民主建设的应然要求、具体表现和重要内容。2003年以来，全国许多地方在乡镇党政主要领导干部选任方式上进行了有益的、富有创造性地探索，在一定程度上促进了基层民主建设。2004年9月，遂宁市船山区进行的“三票制”公推直选桂花镇党委书记的实践，赢得了广大党员群众和社会各界的肯定和好评。
一、“三票制”公推直选镇党委书记的实践过程
“三票制”公推直选镇党委书记经历了“领导规划、宣传报名、结构推荐、考察调研、全委会选拔、党员直选”6个阶段。首先，遂宁市船山区委成立了以区委分管常务副书记为组长的区“三票制”公推直选镇党委书记领导小组，负责试点方案的制定、组织实施和督查指导。根据省委组织部《关于扩大基层民主落实群众公认进一步改进乡镇党政领导干部选任方式的通知》要求，结合本地实际，研究制定了《遂宁市船山区“三票制”公推直选桂花镇党委书记暂行办法》、《遂宁市船山区“三票制”公推直选桂花镇党委书记实施方案》等法规文件，对公推直选工作进行了科学合理的规划部署。凡符合《四川省乡、镇党政领导干部选拔任用工作暂行办法》第4条、第5条规定的基本条件和资格，都可以报名参加竞选，经过宣传发动全区共有18人自愿报名竞选桂花镇党委书记，经资格审查后确定初步人选并在全镇范围进行公报。结构推荐分两步进行：第一步，信任度测评。在初步人选原工作单位，组织全体干部职工对参选人进行“信任度”测评，获信任票达50%以上的参选人方能参加结构推荐，“信任度”测评结果按10%的权重纳入结构推荐结果计算。第二步，结构推荐。参加结构推荐的代表分A、B、C、D四个层面：A层面为本镇的区及以上党代表（权重30%），B层面为镇机关干部（权重20%），C层面为村民代表，每个村5名（权重20%）；D层面为区委“三票制”公推直选镇党委书记工作领导小组成员（权重20%）。按候选人初步人选结构推荐得分情况，取前5名作为镇党委书记候选人预备人选。实地调研由区委组织部组织落实，分两个层次进行：一是5名候选人预备人选实地调研，要求在规定时间、地点独立完成调研报告，作为组织考察和全委会票决的参考依据；二是由区委组织部从区各大局抽调专家进行调研，提出科学可行的发展目标规划，作为评价正式候选人提出的任期目标是否科学可行的参考依据。5名候选人预备人选按抽签顺序在区委全委会上分别作5分钟竞职演说，全体委员讨论后票决出2名正式候选人。最后召开全镇党员大会，2名正式候选人按抽签顺序就桂花镇党的建设、经济建设、基础设施建设、精神文明建设和社会治安等各项工作，提出了发展规划、工作思路、工作措施和任期目标，用20分钟回答党员代表提出的有关问题。与会497名党员以无记名方式直接投票差额选举产生了桂花镇党委书记。