关键词:公共行政发展;民主价值取向;政府行政模式;转换
任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题，也就决定了这个时期的理论主题。正是在这种意义上，公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换之间构成了一种内在的关联性。从历史的观点来看，公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会
发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心的发展趋势，并由此推动着政府行政模式的转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任，强调政府行为的顾客导向(customer-driven)、社会导向(community-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-ori-ented)、市场导向(market-oriented)，强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。
一、西方公共行政学发展的民主价值取向
西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期，西方社会，特别是美国社会经历了许多社会变革，导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间的冲突。因为民主宪政要求民众的控制和参与;而行政效率和专业化强调的是系统化的规则与内部程序，这在相当大的程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下，从解决这一基本冲突出发，威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究}))(The Study of Public Administration)，提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域。他认为，就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。???(P.5)
根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关;行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想:"(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”同时，他还认为，建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉???(p119一222)。威尔逊“政治一行政二分法”的思想对于公共行政学从政治学中分离出来，建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要意义。
1926年怀特出版了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论>> (Introduction to the Study of Public Administra-tion)，更鲜明地提出了行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题??? (Leonard White, 1926)。这本书的出版标志着公共行政学学科的基本形成，并成为了一个单独的研究领域和具有了较为完整的学科体系。
公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学(Traditional Public Administration)和行为科学公共行政学(Behaviorism Public Administration)两个发展阶段在这两个发展阶段上.公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方面;以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位???( Frederickson,H. G.1974);以技术为基础(technology- based management) ,公务员的专长也极受重视???(p.8)。以行政效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这两个阶段上公共行政的最高目标;相反，平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究的主要内容。
以经济和效率为公共行政的基本价值目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任.其结果是在前所未有的经济发展时代，同时还存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而构成了对现有政治制度的根本威胁，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。在这种现实条件下。以塔尔科特?柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法，强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念.推动了系统权变行政学的发展。这种研究是从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系，致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能高效率这种研究虽然尚未直接提出公共行政的民主价值目标，但已开始注重社会环境因素对公共行政的影响。