【关键词】预算法制 预算年度 预算编制 预算审批 预算调整
【正文】
1995年1月1日起施行的预算法及1995年11月22日起施行的预算法实施条例，对规范政府财政预算起了重大作用，使我国的政府财政预算的纳入法治轨道。但近年来，由于经济形势的变化以及各项改革措施的推出与我国现行预算法律、法规产生了一定的矛盾，现行预算法制的局限凸显出来，因此，进行预算法制创新已势在必行。
一、预算年度法制创新
预算年度是政府预算收支、管理的法定起止期限或预算的有效期限。世界各国的预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致。一国预算年度的起止日期主要是由该国的国情、政治因素、经济发展水平、历史原因和传统习惯等决定，但立法的机构召开会议的时间直接影响着预算年度的起止时间。①从世界范围看，各国的预算年度大体上分两种类型：一是历年制，即预算年度按日历年度计算，由1月1日至12月31日止为一个预算年度；二是跨年制，即一个预算年度跨越两个日历年度，其具体起止时间一般根据具体预算收入入库旺季及立法机构召开会议的具体时间来定。目前，多数国家的预算年度实行历年制，如德国、汉国等，少数国家的预算年度采用跨历制。历年制抑或跨年制本身并无优劣之分，只有当预算年度与预算审批、执行等制度脱节，才会暴露出预算年度制度的缺陷。
我国《预算法》第10条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”。可见，我国预算年度实行历年制。然而，中央与地方预算草案要等到每年3月份及以后的各级人民代表大会审批后才能作为法律文件生效，造成预算年度以与预算审批、执行的时间无法衔接，出现了预算年度开始时间至预算审批、批复时间之间的空白阶段。因为我国全国人大全体会议在每年三月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大后的四、五月份召开，导致在预算开始的3－5个月，政府所执行的是未经法定程序审批的预算。对这种预算先期执行的现象，《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”这一规定使得预算先期执行具有合法性，但在事实上可能缺乏合理性，主要表现有三：一是肯定了上年同期支出的合理性。但上年同期未必合理。二是未充分考虑到当年经济形势的变化。三是使预算约束流于形式。②同时，这种预算先期执行的危害较大，主要是弱化了预算的法律约束力，容易在制度上使上年同期不合理支出合法化，给本年预算平衡留下隐患。③对此，学者们提出了修改预算年度的立法建议，主要观点是我国预算年度采用跨年制，但对具体起止时间，说法不一。一是预算年度为每年4月1日至次年的3月31日，其理由是此举可与人大开会批准预算的时间基本一致，使全年预算执行有法可依，加强了预算的严肃性。④二是预算年度为每年5月1日至次年4月30日，其理由是此举才能使各级政府在新的年度一开始就执行被批准的预算。⑤采用跨年制的预算年度是对历年制预算年度的一种变革，只是对国外跨年制预算年度的一种借鉴，而非创新。若在修改预算法时，采用跨年制预算年度，则须相应调整税收年度、企业（公司）年度、统计年度，修改相关法律、法规。另外，采用跨年制预算年度，仍然可能出现先期执行现象，如预算草案被人大驳向需要重新修订或做重大调整难以在预算年度开始时批准等。对于特殊情况下的先期执行，预算法应做出具体规定，即对于一般性支出可按上一年同期的预算支出额安排支出，对于临时性的支出则应做出严格限制。