西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。⑥
2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。
七十年代美国有许多企业管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理，产生了被人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⑧尽管人们对新公共管理的基本问题仍缺乏完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等看法，不可能得到人们的普遍承认。
二、中外学者对公共管理基本模式的理解
应该说，国外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案管理。⑨OECD公共管理委员会对“公共管理”的看法是：它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求作出反应。⑩
我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作《现代公共管理概论》（2000年）。其他两本是陈振明教授主编的《公共管理学》（1999年）和张良教授等所著的《公共管理导论》（1997年）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。