中国社会正处在前所未有之大变局时期，市场化进程之不断演进，政治体制之日臻完善，多元文化之共同繁荣，价值体系之渐趋整合，社会结构之分化重组，共同汇成社会转型之伟大洪流。反观近代以来之历史，中国社会历经三次巨大转型，第一次是 19 世纪末，中国社会被迫纳入资本主义体系中，丧权失士，倍受欺凌，沦为半殖民地、半封建社会；第二次是 1949 年中华人民共和国成立，社会主义制度之初步建成；第三次是 1978 年以来，对内改革，对外开放，建设有中国特色的社会主义市场经济，完成中国社会之“第三次革命”。这三次重大社会转型之逻辑变奏，是中国社会迈向现代化的主旋律。政府作为现代化进程的动力源之一，其能力之大小，功能之强弱，职能配置之合理与否，同社会转型与现代化之间的关系甚密，实现社会转型和步人现代化，必须要有最基本的政治前提：“ (1) 一个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化进程； (2) 高度分化和专门化的制度的发展，为政治作用的稳步扩大作好准备，这是现代化发展的典型过程； (3) 行政体制中的中央、行省和地方三级的接合能为有效的政治管理作出重要贡献；以及 (4) 具备一支干练而谙熟规章制度的行政官员这种传统，对于扩大现代化所必需的政治手段具有决定意义。” 1 时下，中国社会的巨大转型，使政府能力遇到前所未有的挑战，对此问题的研究，意义重大。
l 、概念及其阐释
研究政府能力，通常是在两个层面上展开，一是指什幺样的能力，二是指何种程度的能力。前者是就能力的类别而言，后者强调的是能力的强弱与大小。单从能力的类别来考察，它往往同政府职能的含义较为接近，如果就能力之大小来研究，则要切入诸多变量，更多地从实证分析中得出一种比较的相对的量的规定性。显然后者的研究更具挑战性，当然也更具有说服力。不过其不足之处也是显而易见的，比如变量的确定，统计的偏差，难以预测的相关因素的干扰等。所以，在政府能力研究中的歧义和纷争就不是那幺令人费解了。
阿尔蒙德和鲍威尔从结构功能主义的方法论出发，提出功能三分方案，即系统功能 ( 包括政治社会化、政治录用、政治沟通 ) 、过程功能 ( 包括利益表达和综合、政策制定、政策实施 ) ，政策功能 ( 包括提取、限制、分配与输出 ) ，并用“政治生产力”给以概括和总结，无疑，这种尝试是令人耳目一新的，也是具有一定抽象性的，我们当然可以把“政治生产力”作为衡量政府能力的一个重要参数。
古德诺的政府观似乎更为简洁，他说：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是政治与行政。” 2 这实际上是对政府能力的二元划分，即政治能力与行政能力的二元组合。
持系统政治观的学者则是从输入、转换、输出、反馈等向度来定位政府能力的，具体表现为体系的维持能力，体系的生产能力，体系的适应能力，体系的统合能力等。当然，各部分的能力之和并不等同于体系的综合能力。
国内学者对政府能力概念之阐释亦不尽一致，王绍光和胡鞍钢把政府能力、国家能力、中央政府能力作为同一概念来定义。“国家能力是指国家 ( 中央政府 ) 将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力包括四种：汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中国家汲取能力是最主要的国家能力，也是其它国家能力的基础。” 3 也有的学者把政府能力概念归纳为“创造能力、生产能力、改造能力、适应能力、贯彻能力、自律能力”等六个方面。 4 这些见仁见智的论争说明，对政府能力的研究，尚无形成统一的概念体系，这种局面一方面令人眼花撩乱，另一方面也使人看到百花竞研的可喜景观。