成立多种供应单位也意味着，各种供应单位彼此之间是独立的关系，而不是隶属的关系。这表现为，首先：解决区域性问题可能需要区域性的供应者，但不能允许区域性的供应者去支配一些覆盖规模更小的地方性的事物。一般在公共品的供给中，引起关注比较多的是一些覆盖规模小的供应者在提供覆盖规模大的公共品时产生的外部性，在这种情况下，供应者承担了相应的成本，但收益却并未能为组成该供应单位的成员所全部享有。因此，在行政区划的调整中，人们更多的呼吁合并，以解决外部性问题。问题的另一面同样需要引起关注，即覆盖面大的供应单位提供覆盖面小的公共品。因为利益不相关者被纳入到供应单位中来，使得公共品的提供效率更为低下。第二，在提供某类公共品的领域内，该供应者有完全的自主权，只反应构建该供应单位的消费者的需要。该供应单位的权力也仅限于在提供该类公共品的范围内，在超出该领域之外，该供应单位无权向组成供应单位的成员作出任何要求。而且，该供应单位为弥补公共品的成本而在供应单位成员之间征收起来的资金只能用于在该供应单位提供特定具体服务之用，而不能用于其它用途。第三，这些供应单位的存在并不排斥地方政府的存在。我们可以把地方政府看作是一个一般目的政府，但它的职责并不是和这些供应单位进行竞争或者取代它们，而是为它们提供一种补充[10]（P169）。奥克森形象地把起到这种作用的地方政府称为是“保护伞”。
从理论上讲任何对某类公共品有需求的地方，就可以组织起供应者来提供这类公共品。由于公民对公共品的需求和偏好可以被无限细分，那么，就可能出现这样的情况，即一个单个的公民会成立一个单独的供应单位来为自己提供这类产品。但事实上，成立各种供应单位是有成本的。尽管现有的供应单位可能在管辖边界上与公共品的受益规模不完全一致，或者不能完全反应受益者的偏好的不同，但是是否需要成立另外的供应单位，是在成立一个新的供应单位的成本与不成立新供应单位所遭受的福利损失之间权衡的结果。如果成立一个新的供应单位的成本高于从该供应单位中所能得到的福利，公民会选择忍受现有的公共品水平，而不是重新建立一个新的供应单位。
三、我们需要什么样的治理机制？
在“中共中央关于制定十一五规划的建议”中，促进社会和谐发展、区域协调发展是重要主题词，更专门提出要改善重点流域、重点区域的环境质量。这说明，区域问题的严重性已经日益受到高层决策者的重视，但是，要真正做到对区域公共问题的有效治理，我们必须打破现有的思路，认清传统思路的根本局限性之所在，这样，才能提出真正有效的解决方案。中央政府能够将所有与清水江污染问题有关的全部利益相关人包括进来，但问题在于，所包括进来的不仅仅只是利益相关人，还包括其它利益不相关的人。这使得中央政府在治理区域问题上显得不太灵活，而且，区域问题的考虑往往让位于其它更重要的问题，所以区域公共问题不能得到及时有效的解决。地方政府能够对其辖区内的居民和企业强制分摊治理污染的成本，但是由于地理管辖区的刚性，它们不能将所有利益相关人包括在决策考虑范围内，不能对所有利益相关人分摊公共品的成本。利益相关人的需求表达，作为供应单位的地方政府存在搭便车心理，寄希望于其它供应单位的治理。而且地方政府往往能够将治理责任转嫁给污染企业。村委会之类的民间自治性组织则行动能力有限，无法向居民和企业分摊治理公共问题的成本。这些都导致了区域公共问题无法得以解决。如果对区域问题的治理仍然在旧框架下进行治理整顿，上演的仍将是我们熟悉的故事情节，对问题的实际解决起不到实质性的作用。应当考虑到现有供应单位的困境，并力图通过改变这一困局来寻找一种常态式的治理机制，而不是全部寄望于最高决策者的眷顾与恩泽。
一种可能的方案是允许居民们自己组织供应单位，来解决区域公共问题。决策的权力要授予给那些拥有制定决策的相关信息的人，并通过激励机制的设计来保证他们能够有效地使用这些信息来制定决策[12]（P264）。通过允许居民自己组织供应单位来就区域公共问题的处理进行决策，就能够充分利用居民们自己拥有的信息，而决策的结果由于会给他们直接带来收益，因此他们有足够的激励来充分利用这种信息。从居民们通过各种渠道向各级政府提供关于清水江污染的问题可以看到，居民们是存在着足够的激励来运用这种信息的。由居民们组成的这种供应单位要可以通过筹资来分摊治理成本。近年在山东农村出现的村民社员共同出资建设蓄水塘坝、修路、整地的事例表明，他们完全有这种潜力去自主组建供应单位并有效地提供公共品。正如有研究者所提出来的：“农民需要的也许并不是突然为他们建立一个官方、半官方性质的全国性庞大机构，而是允许他们在‘私权自治’的基础上，从经济利益的联合、合作开始，在‘底下’先自发地试起来”[13].这意味着，通过相应的制度安排使地方居民能够基于自身的首创性来选择和行动，使他们能够创建多种多样的供应单位。在这里，具有本质性的东西是，小规模的社区要有自己组织起来就一些共通的问题进行集体行动的能力[10]（P174）。这种地方集体行动的过程也是将市民主动带入到地方治理的事业中去的过程，正是通过这样的过程，市民自己组织起来去寻求解决他们所面临的共通问题的办法，而不是等待“政府”来为他们解决这些问题。正如奥克森所指出的，在地方治理的过程中没有市民的主动投入，任何较严重的区域问题都难以有效地得到解决[10]（P175）。这种供应单位的存在并不排斥地方政府，地方政府仍可作为基本的一级政权性组织，但在公共品的提供方面与其它自组建立起来的供应单位不应该是竞争性的甚至是替代性的关系，而应该是补充性的关系。只要自组织起来的供应单位能够解决好的区域公共问题――无论是跨行政辖区的大区域，如清水江，还是一个行政辖区内的小地域，如一口井水的使用――就应当交由自组织起来的供应单位来提供。原地方政府在公共品的提供方面应当起到的作用是“剩余作用”，即，如果居民没有能够组织起供应单位来提供某类公共品，那么，地方政府作为基本的供应单位，就应当承担起这类公共品的供给责任。