县（市）以下的乡、镇实行自治，不是一级地方政府，由县（市）分区管理。原则上每区管辖15至20个乡、镇。区设“区公署”，为县府派出机关，督导各乡、镇行政及自治事务。区公署置区长1人，设员分掌民政、财政、教育、建设等事项，设警察所掌管地方警务。不设区的小县，由县政府直接派员督导乡、镇事务。
二、1949～1954年过渡时期的地方政制
当代中国政府与政府制度概念不同。前者建于1949年10月1日，后者确立于1954年制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称1954年宪法）。1954年宪法确立的当代政制的基本原则，延续至今。1949～1954年，是当代政制建立和过渡时期。
这个时期，《共同纲领》未对地方层级做统一规定。但是，从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。此外划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即省、县、乡3个实级;大行政区、专区、区3个虚级。 ［3］ 所谓“实级”，该区域通过召开人民代表大会产生人民政府;“虚级”则是上级政府的派出单位，直接委任组成。
1952年前，省、市、县各级地方政府除数量和辖区有所变动外，体制上变化不大，只是将民国时的“省政府”、“市政府”、“县政府”改称“省人民政府”、“市人民政府”、“县人民政府”，均加“人民”二字以示政权性质区别。省仍采取委员制，置主席，市、县仍采市长、县长制，一律由上级委任。“行政督察专员公署”改称“专员公署”，“区公署”改称“区公所”。1950年后，虽开始在一些少数民族聚居地方实行民族区域自治，但尚处于推行和总结经验阶段。1952年后，开始将以前实行自治的乡、镇改为地方一级基层政权，但原先的“乡公所”、“镇公所”大多保留和沿用。过渡时期地方政制的最大变化，是大行政区一级政权的建立。
大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中央，领导数省。这种政权模式源于清代。顺治元年（1644年）设总督 ① 为地方最高长官，作为朝廷代表，总揽一省或数省军政，至乾隆时成为定制。当时全国设有直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵8位总督，光绪末年增设东三省总督。
大行政区远比清代总督的辖区大。新中国成立后，初设5大行政区，1952年11月，中央人民政府增设“华北行政委员会”，正式划华北为第6大行政区。各大行政区简况如下:
华北大行政区包括:河北省、察哈尔省、绥远省、山西省、平原省、北京市、天津市。 ② 东北大行政区包括:辽东省、辽西省、吉林省、松江省、黑龙江省、热河省、沈阳市、长春市、哈尔滨市、旅大市、鞍山市、抚顺市、本溪市。政府驻地为沈阳市，主要领导人是高岗。
华东大行政区包括:山东省、浙江省、福建省、台湾省、苏北区、苏南区、皖南区、皖北区、上海市、南京市。政府驻地为上海市，主要领导人是饶漱石。 ③
中南大行政区包括:湖北省、湖南省、河南省、江西省、广东省、广西省、武汉市、广州市。政府驻地为汉口市，主要领导人是林彪。 ④
西北大行政区包括:陕西省、甘肃省、青海省、宁夏省、新疆省、西安市。政府驻地为西安市，主要领导人是彭德怀。 ⑤
西南大行政区包括:西康省、云南省、贵州省、西藏地方、川东区、川西区、川南区、川北区、重庆市。政府驻地为重庆市，主要领导人是刘伯承。 ⑥
大行政区制度的设立，是中共根据当时客观情况做出的重要决策。在1949年3月七届二中全会上，周恩来首次提出中央向地方分权的问题，即:由分散到统一，不是几个月而是要几年才能完成的。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性。但中央必须成为掌握政策的司令部。 ［4］ 中共中央随后发出文件，正式提出“中央领导之下的区域制”，指出由于中国地方广大，经济落后，又由于革命发展不平衡，战区与非战区、新区与老区、解放区与国统区有很大的区别。因此，在中央领导下的区域制，在相当长时期内仍然必要。 ［5］ 由此确定将全国划分不同行政区域的方针。9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》中规定:“依据政务院的提议，任免或批准各大行政区和省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。” ［6］ 大行政区制度在法律上得到确定。12月，中央人民政府委员会分别任命东北、华东、中南、西北、西南5大行政区领导人，政务院随后通过《大行政区人民政府委员会组织通则》，大行政区制度正式建立。