制度悖论、无组织状态和政治危机：再论农村土地“流转”的政治经济学

内容提要：农村土地流转过程当中侵害农民合法权益的现象不但没有解决，而且有愈演愈烈的趋势。一些学者只把土地流转看作是一个规模经济和效率的问题，而没有注意到这首先是个社会稳定和公平问题。由于“制度悖论”的存在，如果制度变迁中受损失者是统治者所必须依赖的集团，那么统治者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁。这是中国改革决策者所面临的两难问题，也是农村出现所谓“政治危机”的根源。权威主义体制下处在无组织状态的弱势的农民很难能够真正取得政治上的合法权力，那么给予他们在社会权利上的倾斜应该成为一个次优的选择。但是，跨越“瓦尔得莫·皮诺切克式的深渊”远没有想象的那么简单。　关键词：制度悖论　政治危机　无组织状态　社会权利　一、问题的再度提出和有关研究的简要回顾　笔者曾在《制度、利益和谈判能力：农村土地“流转”的政治经济学》2一文中提出，我国农村问题的核心仍然是土地问题。由于土地占有关系与农村基层政治治理格局存在着密切的逻辑联系，经济地租成为基层组织经济权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租行为。在土地流转的实际操作中，地方既得利益集团既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的主要手段。农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁。因此，农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予以引导，中央政府应充当这一主体，从农民整体、农业发展和国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径。这个问题看来没有解决，而且侵害农民土地权利的问题愈演愈烈。于建嵘（2004）也谈到，“农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。由于土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额经济利益，因此，也就决定土地争议更具有对抗性和持久性。特别是随着地方政府公然对失地农民进行暴力镇压，以及知识精英出于各种目的的介入，使这一问题具有了相当大的政治爆炸性，有可能诱发较大的社会冲突。”　3　很多学者认识到了农村土地流转当中所出现的问题。一种普遍的观点是，农地产权残缺或者说现有的土地制度阻碍了农地流转并造成了效率损失。频繁的土地调整对农户的经营预期，对土地资源的保护性使用以及对土地的长期性投入都是一种损害。地权的残缺，主要是产权缺乏排他性、承包经营权缺乏明晰性、安全性、稳定性，导致了农户土地投资积极性受挫，降低了土地边际生产率，使土地的边际收益曲线位于较低的水平上，导致农地需求不足；同时，产权的残缺降低了农地承包权交易价格，农户土地承包经营权转让收益会因此下降，进而减少农地市场供给（孔泾源，1993；骆友生和张红宇，1995；钱忠好，2003）4。由此，农地残缺阻碍了农地流转。管清友、王亚峰（2003）提出了我国农村土地制度的“委托—代理悖论”。我国法律规定，农村集体土地属于“村农民集体所有”，作为土地所有权代表的村集体组织或村民委员会应由村民直接选举产生并忠实的代表土地所有者的利益。因而村民与村集体组织或村民委员会形成了委托—代理关系。但是事实上农民拥有土地承包经营权后就很难享有集体土地所有权，乡镇一级党委、政府能够直接决定村两委干部的人事任免，村两委不是代表“村农民集体”行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇意图。集体经济组织对于土地的所有权由于不具有完全的排他性，或者说是排他性的占有权受到更高级别的乡村机关的侵蚀。土地分配的具体执行常常要通过集体的代理人——乡村干部来实现，土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。从产权经济学的角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，而这一层虚拟的土地所有权实际是归属于乡镇一级的，委托—代理关系完全脱节，因此就产生了所谓的“委托—代理悖论”。于建嵘（2004）认为，从我国农村集体所有土地的现状来看，一方面，国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人“农民集体”只能是法律象征意义的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换。另一方面，国家掌握和控制了农村集体土地的最终处分权。只有国家通过其机构可以改变农村集体土地所有者的归属，可以将这个　“农民集体”所有的土地变更为国家的或另一个“农民集体”，“也就是说，国家在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制，已经离开了法律意义的财产所有权基本权能的范围。”5　土地与社会保障存在所谓的“替代效应”。温铁军（2000）在区分了“家庭联产承包责任制”和“家庭承包责任制”以及农地制度50年变迁的产权问题和制度成本之后，提出了“土地福利化”的命题：中国人地矛盾高度紧张，农村土地资源不断减少，剩余劳动力严重过剩的情况短时间内不会改变，因此，土地承担社会保障的功能越来越趋于显性化6。徐琴（2003）则认为，土地对于中国农民而言，具有三项基本的社会功能：就业岗位、经济收益和社会保障7。随着城市化进程加快，失去赖以生存土地的农民越来越多。据估算，目前我国失地农民有4000万到6000万。既然政府强行取消了土地对农民的社会保障功能，就应该按照市场经济的原则重新建立一个社会保障体系给予农民，否则就只是剥夺。笔者曾对此问题专门进行了调研。比较而言，上海市的郊区工作做得相当完善。上海从2002年开始就对郊区新增人口统一实行城市居民户口制度，也就是说上海从此以后不再有农民。实际上就是以社会保障换土地：土地变为了国有，农民享受城市居民的社会保障待遇。作为过渡，基层的乡镇政府以招商引资，发展工业园区等方式消化这部分城市新增人口的就业问题。土地一旦被征占，农民就意味着失去了基本生存保障，在“种田无地、上班无岗、低保无份”的境况下，农民的所有收入就是征地的补偿费用，但目前的土地补偿标准明显偏低。以西部一些地区为例：土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元／人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。许多地方还根本达不到这个标准。东部的标准稍高一些，但东部的生活费用也比西部昂贵，所以征地补偿金也维持不了几年。8而且从目前的情况来看，以土地换社保的做法本身就值得商榷。农民作为国民的一份子，本应该享受到国家统一提供的公共产品——社会保障，怎么能够拿自己的财产交换社会保障呢？除此之外，在土地上耕作，还是中国农民祖祖辈辈的一种生活方式，认为只要有合适的补偿，愿意放弃承包土地的农民的比例就会大幅度上升9显然没有考虑到农民生活方式改变所带来的巨大成本。　因此，考察农村土地流转问题不仅仅是一个规模经济和效率的问题，更重要的这是一个公平问题和社会稳定问题，离开这一主旨奢谈土地流转的效率问题其实是没有看到当前农村土地流转当中更为本质的政治经济学问题。10而且，农村土地流转是否能达到一些学者所说的规模经济、“效率”提高从理论上说也是一个有争议的问题。林毅夫（1988；1992）证明了20世纪80年代中国由集体农场（人民公社）改为家庭农场（家庭责任制）后，农业生产和生产率都出现了显著增长。速水佑次郎（2003）在考察发展中国家农村组织的发展时就指出，“除了需集中加工和销售的特殊商品外，以家庭为基础的农业是高效率的，所以发展中国家的农业经营规模通常都很小且相当同质，基本上都处在家庭劳动力可耕作的范围内”。他甚至认为，“如果不利用小规模家庭农场在组织上的优势，发展中国家的农业发展是不可能实现的。”11在前文当中也谈到了家庭经营和规模经济的关系，我们认为，“家庭经营和农业产业化、现代化并不矛盾。这个问题完全可以在成本——收益框架里可以分析清楚。农民的家庭经营是否采用某种现代化的经营手段或者耕作手段，取决于农民采取这种手段的成本和收益，也取决于它所拥有的货币和实物资本以及农业知识，如果我们把货币、实物资本也看成是获取农业知识的必不可少的条件的话，如果农业产业化、现代化对于大多数农民家庭来讲收益等于甚至小于成本，或者根本没有足够的启动资金，那么农民家庭和个人就应当有权利不选择这种对他们不利的产业化。农民采用什么手段进行耕作，是手工作业还是机械化，大多数情况下都是经过一定的成本收益权衡的。”12　从方法论的角度讲，我们更愿意讨论的是所谓“角点解”的问题：选择土地流转还是别的政策更有利于公平和社会稳定；而不是所谓“均衡解”：在既定的预设前提下，即在土地需要流转的大背景下，如何使土地流转更有效率。当然笔者没有比较土地流转政策选择背后的效率，只是提出如果要选择推行农村土地流转的政策，可能会出现一些什么问题。现在的很多争论其实没有分清楚“角点解”和“内点解”的前提，所以产生了很多不在同一个预设前提下的不必要的争论。一些学者没有考虑当前农村土地制度的制度安排和制度框架，想当然的进入了“内点解”的争论。在探讨如何有效率的加强土地流转的时候，又不可避免的遇到了农村土地制度安排缺陷的问题，只好再回过头来谈土地制度问题。联系到于建嵘所说的“土地问题已经成为农民维权抗争的焦点”，我们认为必须首先要明确一个改革程序设定的问题，那就是：土地制度是否应该首先成为被改革的对象。在现有既定的土地制度框架下的土地流转，到底能⒒给农民带来多少收益？即使能带来收益，土地流转的决定权在虚化的“村集体”还是在农民自己手里？13如果农民连自己选择的权利都没有，无法决定自己的土地是否参加流转，那么谈流转还有什么意义呢？我们要问的是，谁在主张土地流转？我们是不是赋予农民自己选择的权利，让农民自己选择呢？我们在前文当中立足于分析问题，而在本文当中我们立足于解决问题。　二、分析的基本框架　1、制度的供求与制度悖论　一般来说，制度创新最初来源于制度需求。但是，制度供给未必总是与制度需求同步，“制度供给总是不足的”。制度供给的特殊规定在于，它是在既定的制度遗产、制度结构或制度环境中实现的，并且某种制度供给在资源和文化差异很大的环境中比在那些技术的最初发展已经构成制度和技术变迁趋向、并作为制度供给的重要资源的环境中更容易制度化。因此，制度供给者不能总是维持制度的均衡，它是受一下因素的制约的：制度供给者的偏好和有界理性；意识形态刚性；官僚或利益集团冲突；社会科学知识的局限性。制度供给者可能是一个长期收益的偏好者，也可能是一个短期收益的偏好者。如果他偏好国民财富的增加，制度供给者会在其权威限度内具有建立最有效制度安排的激励。如果存在交易费用从而新制度安排带给国民的收入较高而带给制度供给者的收益较低（制度供给者与国民缺乏“共容利益”14），那么建立这种新制度安排就不是制度供给者的利益所在。国民财富的增加只是统治者重视的一种商品，他还有可能更为关心其在国际政治舞台的威望15，为此可能牺牲国民财富而建立强化军事力量的制度安排。况且，由于有界理性和建立新制度安排所需信息的复杂性及执行新制度安排所需要的交易费用，制度供给者还是无法矫正制度供给的不足。意识形态的刚性则表明，为了恢复均衡而强制推行新制度安排、并改变原来的意识形态，很可能会伤害统治者权威的合法性。　因此，制度供给者可能不是去创造新的制度安排，而是竭力维护旧的制度安排从而维护意识形态的纯洁性。官僚或利益集团都是统治者所必须依赖的政治经济力量，如果新的制度安排所能带来的额外利润被官僚自理行为滥用掉的话，新的制度安排就无法建立起来；同样，如果制度变迁中受损失者是统治者所必须依赖的集团，那么统治者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁。我们将这种现象称之为“制度悖论”。这就如同我们曾经在前文当中提到的，农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁。面临着中央政府政策压力和农业经济学界的理论压力，地方既得利益集团（指从农村土地“流转”中受益的集团）既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的主要手段。种种农地“流转”的所谓实践深得各级地方基层政府部门的推崇（当然和理论界不同），如两田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎农地“流转”就会带来农地集中，农地集中就会带来高效农业，农地“流转”俨然成了农地制度改革的主要手段。因此，“乡村干部主张要调地动机是很复杂的，更多有权力和利益方面的考虑。不论是两田制、招标承包、反租倒包，各种各样的名堂，不会白折腾的，确实折腾出利益来了”（陈锡文，2001）。可以看到，鼓吹大力推行农村土地流转的主要是某些政府官员和于建嵘所说的具有某种目的的某些知识精英，他们掌握着规则制定权力，也掌握着话语权。这些既得利益集团就像冲进瓷器店里面的强盗，他们拿走的瓷器是少数，但是却打碎了大多数。我们已经认识到，对农地实行“流转”而不称为农地“交易”并不仅仅是约定俗成的通称问题，“流转”只是在许多法定的财产权利模糊不清的情况下的一种模糊的定义：农地的最高级的排他的所有权是残缺的、虚置的，农民的土地承包权没有明确规定是何种债权，甚至没有规定是物权还是债权，在此基础之上的其他物权比如用役权、抵押权、地上权等等都是不明确的。交易往往意味着各方财产对象的财产权利界定基本清晰，各方的在交易中的民事法律地位对等，而农地流转的主体是谁、应当是谁以及各主体是否都是平等的民事主体都不明确。交易中基本能够做到基本的等价有偿，否则就不会形成普遍的稳定的交易活动了；而“流转”则并不意味着一定是自愿等价有偿的等价交易，事实上许多地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利，而土地财产权利界定的模糊特别是农民个人和家庭的土地承包权缺少法律的充分保护，又为这种剥夺提供了机会和政策依据。中国（海南）改革发展研究院在《中国农寻土地使用权立法的建议（15条）》中指出：新的农村土地立法应当用物权而不是用债权去确认农户的土地使用权，法律的名称应该是“农村土地使用权法”。现实农村承包农户所拥有的土地权力实际上已经有了物权性质，除抵押权外，其他如占有、使用、收益和部分处置权都已具备。使用“农村土地承包法”的名称和框架，难免会降低新的立法的起点，不利于从根本上解决农民土地使用权保障的问题。并且，可能会是基层政府和集体所有者保留较大的土地调整权利16。新通过的《土地承包法》虽然对发包方和承包方的权利和义务作了更加细致的规定，但依然没有采用法律意义上的“使用权”概念，这绝不是一个轻易的忽略。其中所涉及到的利益关系和立法过程中所遇到的来自利益集团的阻力是不言而喻的。　2、分利联盟和制度僵化症　英国在20世纪初的经济增长大大落后于西方其他国家就是由于长期以来形成的强大的利益集团在作祟，奥尔森把这种现象称之为“制度僵化症”（institutional　selerosis）17奥尔森认为，在边界不变的稳定社会中，会逐渐出现愈来愈多的利益集团。导致国家兴衰的要素，关键就在于所谓的“分利联盟”（distributional　coalitions），即由一批希望采取集体行动来增加自身收入份额而不惜损害社会利益的个人所形成的组织。分利集团的频繁活动会降低社会效率，造成经济停滞。而“寻租”（rent—seeking）行为，不过是对分利集团之自利活动的另一种表述了吧。他认为，英国在20世纪初的经济增长大大落后于西方其他国家就是由于长期以来形成的强大的利益集团在作祟，他把这种现象称之为“制度僵化症”（institutional　selerosis）。但国家不一定都面临着衰败，因为，奥尔森同时也指出，如果能够打碎分利集团，就能够摆脱低效和停滞的困境。18我们认为，在农村土地流转中已经和正在形成的这一利益集团（我们称之为“权势阶层”）将可能成为导致“制度僵化症”的始作俑者，进而阻碍甚至破坏我国农村经济发展，影响国家的兴衰。　我们的学者原先对所谓中国改革以后所形成的“利益集团”的估计可能过分乐观。有人认为，改革过程中形成的新的利益集团可能有利于财富的分配。如果这一论断加上一个前提，就是利益集团的发展机会是平等的，其权力是可以相互制约的，那么这一论断可能会成立。如果没有这一前提，中国新形成的利益集团也逃脱不了一般利益集团的轨迹。这些具有资本性质的利益集团并不是天然的喜欢民主制度，如果在权威主义的制度下，如果在其他的与之具有竞争性的利益集团被压制的制度下他们能够获得更大的利润，他们将会毫不犹豫的选择权威主义。通过吸收入党，安排进入政府、人大和政协，资本家和经理们的“面子”（政治地位的象征）也得到充分满足。因此中国大陆的既得利益集团心甘情愿地接受了现行体制。可以说，在九十年代，经济精英、知识精英当中的大部分已经成为权威主义体制的既得利益者，他们根本不可能挑战这一体制，相反，还要积极地维护这一体制。盛洪指出，“从经济学角度看，一致同意是帕累托最优的政治对应物，而不言而喻，前提是平等的投票权，也就是说，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对于制度和政策，如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期来承担政策错误的所有后果，而是直接将损害农民的政策排除在外。”　三、现实：无组织状态和弱谈判能力　土地问题不仅是一个经济问题，也是一个社会问题，具有制度安排上的缺陷。改革以后，农民从集体经济的成员。变为单个的农户。虽然这个群体在人口上要占三分之二左右，但它在政治上，却处于非常弱势的地位：市场化的改革以后，农民完全分散化了。他们没有自己的组织，无法把自己的利益集中起来，用组织化的方式来进行政治参与。　我们的选举法规定，农村人口要四倍于城市人口产生一位全国人大代表（96万：24万）。这种代表产生办法，在很大程度上限制了农民在政治中的参与，以及他们的利益在公共政策决策中的反映。它表明在制度上，已经置农民于弱势群体的位置，首先是政治上的弱势群体，它决定了在社会发展中，农民也必定处于弱势的地位。无论是从财政支出，还是从社会政策的安排上来看，农民的利益被置于所有其他利益集团之后，在资源有限的情况下，农民的利益最容易被牺牲掉，是这种政治制度安排的必然结果19。　表1　农民在各级人大代表中的比例单位：％年份全国省市县乡1977-198120.5920.19Na49.2653.21983-198711.6913.3Na40.663.771988-1990Na11.9717.7341.1672.6519939.411.8917.2940.8770.931996-19998.0610.4717.7637.2871.5　资料来源：刘智、史卫民、周晓东、吴运浩：《数据选举：人大代表选举统计研究》，中国社会科学出版社，2001年，348、350、355、360、366页。　表2　各种身分在全国人大代表中的比例单位：％年份工人农民军人干部知识分子归国华侨其他1977-198126.7420.5914.3813.3814.9618.951983-198714.8811.698.9721.3523.541.3418.231988-199023.03Na8.9924.6823.471.6518.18199311.159.48.9728.2721.791.2119.211996-199910.848.06933.1721.081.2416.612003NaNa8.9832.4421.141.2716.09　注：a.　系民主党派人士比重；2003年工人、农民代表551名，占代表总数的18.46%。　资料来源：刘智、史卫民、周晓东、吴运浩：《数据选举：人大代表选举统计研究》，中国社会科学出版社，2001年，348、350、355、360、366页。　图1　全国人大代表的构成　（略）　由于占人口绝大多数的工人与农民缺乏组织化和缺乏政治参与，他们的利益非常容易被忽视，被滞后，无法得到应有的重视。特别是中国的农民，他们不仅产生全国人大代表的人口比例是城市人口的四倍，而且由于没有自己的组织，他们的利益无法被集中起来，也无法以组织化的力量参与到政治中去，与其他的利益集团进行交易。这种组织资源的缺乏直接导致了农民在各级政权组织当中没有发言人，无法与政策制定者谈判，处在任人宰割的地位。　在人大、政协里面作为代表和委员的所谓农民代表并不能真正代表农民的利益。这些人不是由农民自己选出来的，其经济地位和立场也与普通农民完全不同。由于只有少数农民有充分的谈判机会和大多数农民参与制度谈判的权利受到限制，现在的自发的乡村农地制度变迁更多的体现出来少部分阶层的利益，往往损害了大多数农民的利益，整体的效率损失远大于精英阶层的额外收益。而乡村精英阶层往往只会考虑到自身的利益，而且某个精英用自己高尚的个人行为为农民整体的利益服务也不会对这些阶层的整体行为有实质影响。考虑到这点，大多数的个体精英便会放弃这种起不到作用甚至会被同僚所诟病的行为。这就是吴思所讲的“潜规则”，大多数精英分子都必须遵循这个规则，否则他就会被掌握“合法伤害权”的其他官僚驱逐出“官僚市场”，即所谓的“劣币驱良币”。这样在乡村精英阶层操作下的所谓“制度创新”更多的体现的是制度退化。　我们在前文当中曾经提出，在农民个体分化的情况下（改革前我国的农村基本不存在这种分化，在吃饭问题上都是同质的），农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予以引导，这种权利资源的主体往往与乡村精英阶层没有直接的密切的利益关系，可以更多的从农民整体和农业发展甚至从国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径。可以说没有这种外来权利资源的强大干预，即使是少数阶层可以从控制土地的分配和出让中获取一部分利益，让他们自愿放弃这份权利而把终极的排他的物权化的土地权利公正的赋予农民也是根本不可能的。极端的例子就是土地的地主所有制为主的制度不会自发的演变为自耕农为主的制度。中国解放战争时期在根据地进行的土地改革和建国前后在全国进行的土地改革，以及战后日本、韩国、台湾的土地改革都建立了以自耕农为主的农民个体的土地所有制，都促进了农业的迅速发展和农民生活水平的大幅度提高，为工业的发展都奠定了良好的基础。但是这些土地制度的改革都是在外来（相对于传统的乡村社会）的相对独立的强大权利资源干预下进行的。共产党领导的解放区政府和农村的地主、士绅没有利益关系；败退台湾的国民政府与台湾本岛地主基本没有任何关系；而大力推进土地改革的驻日韩的盟国占领军和当地的大小地主更没有利益关系。不但如此，这些外来的权利主体都认识到当时农村存在的以士绅、地主、乡村官员为代表的精英阶层是维护农民的整体利益和发展农业经济的严重障碍，使用强制手段甚至是暴力手段限制传统乡村精英阶层是推行土地改革的必不可少的一部分，区别的只是程度有所不同。　但是在我国加入WTO的背景之下，国外大资本堂而皇之的登堂入室，并与本土的新权贵们结合在一起，形成所谓“新权贵资本主义”，这足以令中国的民间资本望尘莫及。因权势而有钱财，比因钱财而有权势更为危险得多，无论何时，我们始终不能不警惕权贵资本家阶层的悄然登台。我们提出要建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度,必须要考虑到现存乡村权势阶层的反对,必须要用国家政权特别是法律的力量来限制这些阶层。但是这一解决问题的思路仍然没有跳出曹锦清、李昌平、党国英、胡星斗等学者的思路。无论是曹锦清先生在《黄河边的中国》、还是李昌平在《我向总理说实话》所提出的三农问题解决方案，都体现了一个基本的思想，就是寄希望强大的国家及既得利益集团的让步，停止对农民的剥夺，还利于农民。曹锦清先生呼吁那些有远见卓识的政治家表现出勇气和智慧来采纳让农民休养生息的建议的同时，并希望知识界形成强大的社会压力，迫使既得利益者和当权者让步。李昌平则以一个良知未泯的知识分子的热泪舍身为农民请命，向当政者呐喊。党国英说“要为农民说话”，胡星斗说要“为农民呐喊”等等。我们认为，在他们思想深处还是那种知识精英统治社会的观念，他们提出的解决方案将农民这个社会主体排除在外，没有看到农民自己的力量，没有将农民放在农村社会发展的主导地位，他们总是在“为”农民请命，“为”农民呐喊，“为”农民说话，反思一下，我们为什么不能够让农民有表达自己意愿的权利、能力和场合呢？于建嵘总结了解决当前农村政治危机的三个方案，即国家对策：税费改革和三个代表；知识界的主张：“给农民国民待遇”；　非主流观点：组织农民，开展一场社会运动。他认为，首先要建立农民利益的政治表达机制，要让农民自己说话。也就是要动员组织农民，建立真正的农民组织，要在农村社会中培养与形成与既得利益集团进行有效搏弈的力量。其实，建立农会完全是无奈的选择。从法理角度讲，村集体本身就应该有农会的性质，但是，由于我们前面提到的“委托——代理”悖论，村集体的“领导干部”完全成为了国家政权延伸的管制者，他们的责任是“管制”，而不是“服务”。在当前的农村政治体制和基层政权组织方式不变的环境下，国家对农村（经济）的管制构成了农民负担不断上涨的充分必要条件20，也是造成农村政治危机的主要原因。在现在的中国，谈组织农民，成立农会是需要勇气的，也是面临风险的。虽然从各国的实践来看，农会大都不是一个政权组织，21但是联系到执政党取得政权的路径，可以想象，组织农会的想法要实现何其艰难！党国英曾经谈到，恢复和发展农会还有利于农村社会稳定。社会集团的组织程度越高，社会集团之间对话成本就越低，妥协的可能性就越大。高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑，并很容易成为立场极端的领袖人物的基础。这种规律也在各种农民事变中得到了证实。中国历代农民革命的历史也可以证明，农民的暴力革命不过是推翻了一个旧君主迎来了一个新皇帝，农民本身的地位并没有改变，农民永远是精英分子利用的对象。但是统治者也必须明白这样一个道理，如果缺乏必要的利益诉求和表达机制，局部积累的矛盾就会膨胀、蔓延，进而影响全局的稳定，这也不是我们希望看到的。因而，组织农会，让农民表达自己的合理诉求可能是解决当前农村政治危机的一个突破口。中共十六大提出要扩大公民有序的政治参与，针对农民这个特殊群体，应该探索他们在人大、政协实现、扩大政治参与的途径，全面贯彻落实十六大关于加强社会主义政治文明建设的要求。如果能够在此基础上让农民在议会中形成一定的发言权，达到李强所讲的君主、精英、大众的共和22，那么对整个社会来说可能会是一种“和谐”和“大同”。　四、一个可能的选择　陶然、徐志刚认为，从历史经验来看，即使在一个非宪政民主的体制下，政府即使仅仅出于最大化税收的考虑仍然有可能推动经济发展，或至少不去“过度”攫取经济发展的果实。更进一步而言，我们甚至可以说，在一定条件下，当存在相邻国家或地区激烈的竞争，政府有巨大压力捍卫其统治合法性时，完全有可能出现一个非民主体制为了维护政治合法性而促进经济发展的情况。就我们看来，韩国和台湾在非民主体制下获得经济成功的例子在一定程度上可以被当时国际政治环境下其所处的地理位置（冷战前沿）所解释，　因为其政府必须通过促进经济发展来赢得与邻近社会主义国家的竞赛；同样，中国和越南政府开始改革也是出于巩固政权合法性，赢得民众支持的考虑。因此，即使没有制度约束，政府也有可能（虽不必然）采取合理政策促进经济发展。既然农民的政治参与是一个艰难的历程，那么从社会权利层面给予一定的倾斜也许是一条可以选择的替代路径。周建明等（2004）认为，在工业化过程中阶级斗争的展开，把因社会分化和社会风险所造成的社会矛盾激化了。社会被推向了各个阶级是求共存，还是共亡的选择。正是这种大规模的阶级斗争，导致统治阶级和强势利益集团最终倾向与妥协，同意在体制内给予弱势阶层以必要的社会保障。阶级的抗争与力量的对比最终决定了这个社会可以妥协和利益可以调和的程度。这是社会政策之所以会产生的基本背景。俾斯麦时代的德国也如同现在的中国一样，在权威主义的体制下面临着从传统社会向现代社会的转型。当时的德国由于资本在急剧发展扩大过程中，完全无视周围的环境，在工业和商业发展的中心，到处是失业、贫困、饥饿、流浪、乞讨、偷窃、恶劣的劳动和社会条件。当时非常突出的一个矛盾就是激烈的阶级斗争。为生活所迫的工人们组织起来，除了实行有限的经济互助以外，还开展了争取权利的政治斗争。当时的资产阶级面临无产阶级革命不断的挑战。在这种时局下，德国很多学者深感问题的严重，他们既不赞成曼彻斯特派的自由放任主义，也不相信激进的社会主义革命运动可以解决问题。就社会政策在德国的产生而言，俾斯麦起了关键的作用。他对国家职能有了比较现代化的理念。他说，“国家不应该被认为是现存秩序的简单的守护人，现代国家的逐步进化要求国家应该不断完成其维护现存权利的使命，同时也应该通过适当制度的建立，积极主动地改善全体成员的福利。”23吴思曾在《潜规则》一书中讲过“修改规则的代价”，中国历史上修改规格的代价无不是伴随着高昂的社会代价而实现的。也许俾斯麦、艾哈德等精英分子认识到与其自下而上的暴力革命，不如自上而下的改良，从而达到社会和谐的目的。历史也证明，在向社会成员提供社会保障和实施社会政策的过程中，形成了以代表全体社会成员共同利益的“社会”观念，而由于普遍地实现了福利政策，民族国家实际上成为“社会”的载体，追求社会利益作为国家的主要目标之一。这种反市场经济的“社会”成为凝聚全体社会成员的核心价值，并保障对国民收入的再分配和社会政策的实施。对欧洲社会政策的考察可能给我们提供了一个解决三农问题的一个大思路。当中国的政治精英和经济精英、知识精英结成联盟的时候，如果我们不想引起更大的社会动乱和阶级对立的时候，唯一能够选择的就是自上而下的改良，把财富的分配稍稍向工农倾斜，实现社会的融合与和谐。权威主义体制下处在弱势的农民很难能够真正取得政治上的合法权力，既然如此，那么给予他们在社会权利上的倾斜应该成为一个次优的选择。马杰、郑秉文（2004）认为，从党史的角度看，建国前、建国后和1978年改革开放以来这三个历史阶段，中共的福利思想和实践可以分别被称为“求解放”、“谋幸福”和“图发展”，所体现的分别是“政治诉求”、“经济诉求”和“社会诉求”。24当执政者实现了他们的政治诉求和经济诉求后，社会诉求应当成为首要的诉求。这不仅仅是一个政党的理想的实现，也是一个社会实现强势群体和弱势群体和谐共处避免托克维尔所讲的盛世革命的一种不可替代的诉求。当经济发展的合法性效应由曲线的波峰走向波谷的时候，社会诉求不失为一个权威主义体制获得合法性的良方。在这一点上，我们可能还是跳不出曹锦清等人的圈子，实现执政者的社会诉求需要有远见卓识的政治家为了国家的根本利益改变社会排斥和社会分裂的现状，实施社会改良，实现社会和谐。　五、结语：简单的总结　农村土地制度和农村土地流转过程中出现的争论和反应出来的问题说明三农问题不仅仅是一个经济问题，更是一个政治和社会问题。农村土地流转过程中少数精英分子的得益却侵蚀了大部分农民的合法权益，这是奥尔森所讲的集体行动的逻辑的必然结果。新的《土地承包法》的出台从侧面反应了强势集团利用规则制定权和话语权影响立法和决策的巨大能量和处在无组织状态的农民的弱势。很多学者认为解决三农问题的根本出路在于增加农民收入，但我们认为增加农民收入和扩大农民的政治参与本身是两个问题，不可能毕其功于一役。盛世动乱的历史教训已经数不胜数了。民间所流传的“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的俗语也深刻的揭示了这一点。瓦尔得莫·皮诺切克（Vladimir　Benachek）曾有一个很精辟的比喻，他说，社会主义已经走到了一座小山（计划体制）的山顶，他们现在想要做的，是爬上一座更高的山峰的巅顶，但在两山之间，却横亘着一条深渊。我们称之为“瓦尔得莫·皮诺切克式深渊”。我们曾经乐观的预言，实践证明，中国已经探索到一条能够兼顾经济发展和社会稳定的道路，并将沿着这条道路平稳的从这一个山头到另一个峰顶。但是，今天看来，跨过这条横亘在我们面前的深渊远没有想象的那么简单，这需要政治家的勇气、智慧和胆识，或许，真的需要那么点运气!　1　本文曾提交于建嵘博士主持召开的“农民权益保护研讨会”并收入研讨会的论文集。发表时作者进行了删改。2管清友、王亚峰，制度、利益和谈判能力：农村土地“流转”的政治经济学，《上海经济研究》2003年第1期。以下简称“前文”。3于建嵘，土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题研究，http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=4128。4参见：孔泾源，《中国农村土地制度：变迁过程的实证分析》，《经济研究》1993年第2期；骆友生和张红宇，《家庭承包责任制后的农地制度创新》，《经济研究》1995年第1期；钱忠好，《农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析》，《管理世界》2002年第6期。5于建嵘，农民是如何失去土地所有权？，http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=617。6温铁军，土地的福利化趋势及相关制度安排，载迟福林主编，《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，中国经济出版社2000年6月版。7徐琴，农村土地的社会功能与失地农民的利益补偿，《江海学刊》2003年6期　。8周建明等，社会政策：中国的挑战，康拉德——阿登纳基金会国际交流项目——“社会政策：欧洲的经验与中国的挑战”第二部分（未刊稿）。9国家统计局农调总队、上海市农调队，《发达地区农民不想轻易放弃承包地》，《农业经济导刊》，2002年第4期。10在农民个人的土地财产权利的法律性质没有确定之前，对于所谓的农地　“流转”应当慎之又慎，防止在流转的过程中，农民的土地承包权利受到进一步的侵蚀。土地使用权流转的前提应当具备公平、明确、稳定的物权划分和公正公开的交易规则。如果这些条件不具备,我们认为就应当进一步试点土地流转。在农地的财产权利性质和使用权交易规则逐渐完善之前，为防止土地使用权过于集中，产生大量的无地流民，应当对土地的所谓流转给予一定限制。11参见：速水佑次郎，《发展经济学——从贫困到富裕》，李周译，社会科学文献出版社2003年2月版，第294、297—298页。12而且，根据战后日本、韩国、台湾的经验，为了避免土地兼并的加剧和小农破产，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企业和个人拥有农地的具体面积。这样的限制使得农地交易主要是农户之间的土地交换或者是出卖土地用于非农用途，前者没有农民会失去土地，而后者农民卖出土地时可以得到巨额的收入，当然不会破产。日本自二战后实行土改一直到1961年，在长达15的时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地，规定农户拥有的土地不得超过3公顷、出租的土地不得超过1公顷，超过的部分必须由政府强制收购等，其目的是不允许在农业人口大批转移之前，就出现以大资本排挤小农户和土地兼并的现象。当这方面的法律有所修改时，日本的农业人口已从1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。而在以农场规模大而著称的美国中西部地区的9个州，至今也还定有　“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。以大资本排挤小农户，追求农业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的社会问题。参见：管清友、王亚峰，制度、利益和谈判能力：农村土地“流转”的政治经济学，《上海经济研究》2003年第1期。　13很多研究支持我们提出这样的问题。大部分关于中国农地和租佃制度的讨论，以及描述中国农民如何倚重土地、安土重迁的研究文献都表明，土地是农民的传家宝和命根子，无论是自耕地或租赁土地，都非常强调土地占有和经营关系的稳定，除非极端情况，农民决不会放弃土地和土地经营。帕金斯的观点认为，即使有某种机会，农民也不会轻易的出卖他们的土地。帕金斯（1984）认为，长期和永久的租佃契约，在长江中下游和其他高度商品化的地区如福建沿海一带以及主要的产米的富足有余的地方如湖南中部等地，是通常和主要的形态（帕金斯，1984）。黄宗智（2000a，2000b）的研究也给出了类似的结论。对于农民而言，拥有土地和土地经营，不仅仅是一种生产方式，而且是一种生活方式，同时还是一种积累财富和财富可以继承转让的方式。参见：帕金斯，《中国农业的发展（1368—1968年）》，中译本，上海译文出版社1984年版；黄宗智，《长江三角洲小农家庭与乡村发展》、《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局2000年版。14共容利益（encompassing　interests）指的是如果某位理性的追求自身利益的个人或某个拥有想当凝聚力和纪律的组织，能够获得该社会所有产出品增长额中相当大的部分、并同时会因为该社会产出的减少而遭受极大损害，那么，该人或组织在此社会中便有一种共容利益。拥有共容利益者（一般指统治者或统治集团）之利益的实现，不仅是力求获得社会产出的更大份额，而且还需要去扩大该社会的总产出。15从协同学的观点来看，系统由相互联结着的组织构成，组织的不同运动模式直接影响系统的变化路径。系统内部的环境变化也会使组织发生分化、变异。我们认为，联结博弈主体（组织）的关结点有两个：一是系统内部即国内经济环境对博弈主体的影响，特别是博弈主体相互之间的作用。二是系统外部即国际经济环境对本系统，进而对系统内的博弈主体的影响。在中国推进市场化的进程中，特别是在以开放促进改革的背景之下改革主体不断的学习和适应国外的通行规则、惯例及体制，影响甚至改变了改革原来的程序设定和路径。16参见：迟福林主编，《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，中国经济出版社2000年6月版。17这种现象被学者们称为“英国病”。对于“英国病”，中外学者有过颇多的研究和争论。罗志如、厉以宁在“二十世纪的英国经济——英国病研究”中给出了比较相近的解释和预测。张宇燕、何帆在“由财政压力引起的制度变迁”一文中比较西班牙和英国这两个霸权国家时，也谈到了利益集团影响制度变迁，近而影响国家兴衰的问题。18当然，奥尔森关于打碎分利联盟的推论可能是值得商榷。因为作为一个逻辑推论，打碎损害社会福利的既得利益集团就成为经济长期增长的重要源泉了。改良、改革、战争甚至革命，这样一来便具有了某种经济学意义。批评者认为他在煽动革命。但他认为，他不过是从经验上发现，长期快速经济增长往往步或大或小的“震荡”的后尘，比如大革命与拿破仑战争后的法国，二战后的日本与德国。不管人们喜欢与否，震荡的一个重要后果都是现存利益结构的整合，其中多数情况是既得利益集团被削弱或击溃，从而引发经济稳定快速增长。而杨小凯则否定革命、“改朝换代”等“震荡”的作用。19周建明等，社会政策：中国的挑战，康拉德——阿登纳基金会国际交流项目——“社会政策：欧洲的经验与中国的挑战”第二部分（未刊稿）。20林毅夫等认为，就其影响和执行力度而言，目前国家对农村的经济和社会管制措施主要有以下几项：强制性粮食收购政策，即农民有以低于市场价向国家出售一定粮食（主要包括稻谷、玉米和小麦）的义务；计划生育；中央政府还将许多公民基本权益扩大到农村，最后是各级政府的一系列新赶超战略。参见：北京大学中国经济研究中心农村税费改革课题组，政治治理结构、国家管制和中国农民税费负担，http://old.cenet.ccer.edu.cn/dongtai/nianhui/paper/linyifu&taoran.doc。我们认为，国家对村级组织的管制本质上是一个政权对其延伸机构的政治控制。在这种控制下当然不会允许有什么自治组织的产生。21于建嵘谈到，在世界许多国家的农会实践中，农会并不是作为基层政权而存在的。在日本农会是明治政府为了实现日本封建农业的现代化而设立的社会团体，是在农业技术研究组织的基层上建立起来的，虽然它因为经常代表农民利益向政府施加压力而被称为压力团体，但并不是一级政权机关。在我国台湾省，农会是以保障农民利益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农林经济为宗旨的公益性社团组织。可以说，以农民群众性组织取代基层政权只能是革命党所为，是一种社会非常态的政治结构。参见：于建嵘，我为什么主张建立农民协会？http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=868。22北京大学的李强教授认为，所谓共和，就是混合与均衡的原则，就是多种原则、多种利益成分、多种社会群体、社会力量、社会意志的混合与均衡。就是只能以现有的制度框架为基础，在旧的框架里逐步注入新的内涵，先破后立，在立中破，立字当头，破在其中。在政治转型中，只能采取这样的策略。23对欧洲和德国社会政策更为详尽的研究可参见周建明主持的康拉德——阿登纳基金会国际交流项目——“社会政策：欧洲的经验与中国的挑战”（第一部分）。24马杰、郑秉文，新中国传统社会保障制度建立与演变的必然性及其评价，2004“中华人民共和国史国际高级论坛”论文。　（作者单位：中国社会科学院研究生院）（完，空心雨论文网）