西方市场经济自发形成于自然经济母体中,在自我发展壮大过程中凭借自身力量取代了自然经济,并由此限制了政府的权力。我国市场经济人为产生于计划经济母体中,由于计划经济对市场因素的巨大否定能力,市场无力自我发展壮大而依靠自身力量去取代计划经济,更谈不上剥夺和限制政府权力的问题了。相反,却是在政府有意识的直接作用安排下,依靠政治力量克服计划经济的阻力去建立市场经济的。然而,政治权力是经济力量的直接对立物,政府凭借政治权力的活动,从直接的意义上看却是市场的直接否定因素。因此,直接由政府来建立市场经济,是一个远比自发形成要困难、复杂和艰巨的过程。此时政府能否正确遵循市场要求去运用政治权力,就成为我国改革能否顺利进行并最终获得成功的关键。但要政府谨慎和正确地运用自己的权力,仅靠政府的自我意识和自我约束是远不够的。不受制约的权力将是被滥用的权力。改革导致了财政财力的分散,却没有形成相应的约束、规范和制衡机制,各级政府机构和单位之间维护与扩张自身利益的争夺,导致了我国财政行为的严重紊乱,而企业和社会则无力抵制各级政府的不正当财政行为。而要克服这些问题和弊端的唯一可行办法,只有强化政府预算的法治性内容,而对政府的财力运作进行强有力的法律约束和监督,才能纠正政府的不当行为,避免政府对财力的滥用。这样,政府预算的法治性就具有了特殊的重要性。
可见,法治性是政府预算活的灵魂。没有法治性,也就没有政府预算,就如自然经济时期那样;仅有法治形式,政府预算尽管也已存在,但仅是一个空壳,无法发挥应有的作用,就如计划经济时期那样。只有兼备法治的形式和内容,政府预算才真正成其为政府预算而发挥应有的作用。因此,所谓政府预算,就是具有法治性的政府财政收支计划。至今为止,政府预算仅存在于市场经济和计划经济的体制环境中。
五、按法治性要求改革我国预算制度
我国现有的政府预算制度离上述法治性要求还有很大差距,因此必须进行较大幅度改革:
1 强化政府预算的计划性
在弱化现有政府预算制度的计划经济性质的计划性内容的同时,必须强化政府预算“预先的计划”的功能。政府预算规范和安排着财政活动,直接体现着政府的政策意向,直接关系到社会经济运作状况的好坏,因而必须预先作出周密的计划和规划。但几十年来我国政府预算却从未真正发挥好这一作用。至今为止,每年都是在预算年度已开始若干个月之后,才完成制订政府预算的法律和政治程序,此前严格地说是在没有“预算”的状态下开展财政活动的;就是此后通过的各级政府预算,也大体上是一年预算,“预算一年”,临到年终还在不按法律程序地更改预算指标。在这种无计划状态下要想真正做好财政工作,又谈何容易!可见,即使在计划经济时期,政府预算本身也难以说是真正有计划的。而西方的政府预算在预算年度开始之前就必须制订完毕,否则政府是无权开展财政运作的,因而西方的财政活动本身具有很强迫计划性,一收一支都是由计划预先安排的。为此,必须将我国政府预算的编制时间大大提前,大致在上一年年初就开始着手本年度各级政府预算草案的编制和立法审议工作。只有这样,各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批,从而形成较为成熟的各级政府预算。
2 强化政府预算的法律性
改革开放以来,我国的法制建设取得了长足的进展,但政府预算却是其最为薄弱的领域之一。至今为止,知道人大会通过的各级政府预算具有法律性的人不多,愿意遵守的人就更少。在政府预算的执行过程中,随着增加减少财政收支,乱批条子,乱开口子的现象比比皆是。在种种混乱状态中,混水摸鱼者有之,稀里糊涂过日子者有之。这对处于严重困难之中的我国财政来说,无异于雪上加霜。为此,应严肃政府预算的法律性,坚决杜绝没有相应法律授权的财政收入和支出活动发生。美国联邦政府曾由于国会没能通过相应的预算而多次部分关门,尽管这不是一个值得提倡的现象,但其中所表现出的法律尊严和守法精神,则是值得我国在改革政府预算制度和进一步加强法制建设时借鉴的。