三、地方政府体制创新的途径和目标选择
根据以上分析，我国地方政府体制的创新，只靠地方政府的主动性还不够，必须与上端的政治改革结合起来，依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。
第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。首先，依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权，地方政府的专有权，中央政府与地方政府的共有权，以及禁止中央政府与地方政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依；其次，在中央与地方合理分权体制下，集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是，不能导致国家领导人的个人过分集权和专断，不能导致某一国家机关或组织的过分集权和专断；下限是，不得侵犯和剥夺地方自主权，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是，在政治上，不得危及国家的统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的政治、法律制度，不得损害中央的合法权威；在经济上，不得妨碍社会主义市场经济体系的建立、形成和发展。下限是，不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。再次，纵向分权与横向分权要有机结合。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置，但如果没有横向合理分权，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。
第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市) 、乡(镇) 三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市) 体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997 年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看， 发展还很不平衡，在大多数乡(镇) 、县(市) 没有实现直接选举和竞争选举， 这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以， 政府体制创新的目标， 首先， 要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力， 地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予， 地方事权范围一般要有明确的列举， 建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中， 使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下， 为本地区社会经济发展掌好权、用好权。