政府、市场与公民社会三足鼎立中的有效政府

摘　要：有效政府是经济和社会发展的关键，提高政府的有效性，已成为当今政府改革的主要价值取向。中国当然也概莫能外，有效政府要能正确处理其与市场和公民社会之间的关系，并能创造条件，充分发挥市场和公民社会的优越性，同时，又要能不断提升政府能力，更好地履行其经济职能。关键词：政府；市场；公民社会；有效政府　世界上存在的任何东西，总是要被超越的。有关政府作用的理论为此作了最好的注释。纵观政府作用的发展历程，从自由资本主义时期亚当·斯密的国家范式到二战前后凯恩斯国家积极干预，再到七、八十年代哈耶克、弗里德曼、布坎南等新自由主义对政府作用的否定以及九十年代有效政府的提出。政府作用经历了否定——肯定——否定——再肯定的自我扬弃的过程。在中国，也时常可以听到政府与市场之间的选择争论，这在潜龙的“政府与市场：干预更多还是更少？”[1]一文中得到了充分体现。不过，“理论的依次更替，不是否定性的替代，而是包容性的共进飘移。”[2]历史发展到今天，全球经济中一些引人注目的事件如全球化、知识经济、信息技术及民主制的快速发展等从根本上改变了政府的运作环境，这就意味着不仅政府和市场之间的分水岭要从根本上界定，而且更重要的是，政府有效性的发挥已成为人们关注的焦点。“发展是人类所面临的最重大的挑战”[3]，而“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键”[4]，这一点已成为人们的共识。事实也证明，无论是在发达国家还是在发展中国家，关于提高政府有效性的呼声都愈加强烈。所以，现在已不是一般地讨论政府行为范围多大为好，更不是讨论其应不应该，而是不断完善这些政府经济行为的机制，寻求最优机制。对此，世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》[5]以一项两部分的战略提供了解决世界各国政府有效性问题的大框架。斯蒂格利茨在他的一篇文章“国家作用的重新定义”[6]中，也为改善政府介入的过程，以提高由于政府介入而使国家的经济全面好转的可能性，提出了五点新的建议，可以成为考虑政府有效作用的粗略的指针。而对中国这个具有特殊国情的发展中国家来说，又该如何提高政府的有效性呢？笔者试图在对西方理论进行综合与深化的基础上，再结合中国国情，构建一个有效政府的基本框架。　一、　用足市场，慎求政府　市场失灵理论在经济学界几乎已盖棺定论，政府失灵理论目前也被探讨得相当成熟。尤其是布坎南等人创立的公共选择理论，其核心命题就是政府失灵理论，从经济人的角度深入地剖析了政府缺陷的表现和产生的原因，破灭了政府万能的神话，证明了政府同市场一样是失灵的，并不存在对市场失灵的理想的政府干预。所以，“市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件”[7]。正如沃尔夫所说：“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷并不比创造一个完整的合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。换句话说，在‘看不见的手’无法使私的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造这看得见的手去实现这一任务。”[8]况且，一些技术的飞速发展，很可能改变市场失灵的格局。比如，曾被亚当•斯密认为是政府的三大天职之一的基础设施问题，市场机制也已经开始起到非常重要的作用。实际上，在公共物品、外部性、垄断、信息不对称和收入分配不均等这些被传统理论认为是市场失灵的问题，就目前看来，市场对此也并非完全失效。所以说，当今，政府已逐渐从直接管理经济的职能中淡出，市场越发地显示出其中心的地位。正如丹尼尔•耶金和约瑟•斯坦尼斯罗在《制高点》中所说的那样：“今天，中国正在生机盎然、信心百倍地从一个国家曾试图控制经济制高点的时代迈向一个新纪元——发展民营企业、放松监管、提倡市场和竞争将逐步占领世界经济观念的制高点。”[9]但这并不意味着我们已处于一个“政府正在消亡”的时代，相反，政府的作用还更加重要。特别是对于处于转型期的发展中国家，市场机制尚未成熟，激进的私有化和“休克疗法”注定是要失败的，这一点在科勒德克的《从休克到治疗》[10]一书中已有充分论述。所以，“历史并未终结，政府与市场的冲突只是改变了形式，它将在新的更高的层次上展开。”[11]问题的关键是如何在政府能力所及的条件下，既用足市场，又能充分发挥政府的有效性。这就要求政府一定要慎用，政府干预应具备一些约束条件：其一，政府干预应严格限制在市场失灵的领域；其二，政府干预后的境况应比先前有所改善；其三，政府干预所得的收益应大于其所付出的成本。三者中有任一条件不满足，政府干预行为则不宜施行。具体来说，政府应在以下几方面与市场一起发挥其有效的经济职能：1．政府要为市场运行提供制度保障。市场经济是法制经济，需要适当的制度基础。“制度在社会中起着更为根本性的作用，它们是决定长期经济绩效的基本因素。”[12]特别是对于象中国这样处于转轨经济中的发展中国家来说，从不发达的市场经济过度到发达的市场经济的首要前提就是实现合理的制度变迁。一些国家“休克疗法”的失败也就是因为其造成了制度真空。而在市场经济制度建设的进程中，政府理应起到积极的作用，为市场制度提供适当的制度基础，尤其是适当的经济自由、产权制度基础和法律基础。正如弗里德曼所说的：“政府的必要性　在于它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[13]不过，要注意的是，法治的唯一源泉和真正的基础是社会本身，而不是政府。所以，制度的建设在不能完全指望政府的情况下，依然需要市场力量自身的努力。2．政府要组织和保障公共物品的生产。公共物品具有多样性，从其性质上被划分为纯公共物品和准公共物品。所以，从公共物品的性质、现行技术条件及政府能力等多方面考虑，公共物品全部由政府组织或公营部门提供、生产或管制，并非是唯一或最有效的途径。对公共物品供给提供多种制度安排以及物品提供与生产的区分，已是必然的选择，这也是当今治理理论制度创新最为关键的一环。3．收入的公平分配。萨缪尔森说：“市场经济虽然是有效率的，但它对公平或平等却是盲目的。”[14]所以，他所主张的政府的四大职能之一就是调节收入分配。笔者同意此观点，不过，同时也认为，市场对公平的盲目并不能说明市场经济必然导致不公平。市场经济中的竞争，鼓励个人奋斗，寻求差距，其结果似乎是导致了不平等，而实际上则是实现了高水平的平等，并且也有利于实现社会发展的最大公益，这与“把蛋糕做大”的原理有点类似。当然，市场竞争的结果，并不能保证绝对公平或平等，也不能保证每一个人都是成功者，更不能自动地保护每一个弱者、失败者。于是，无论从人道主义的立场还是从实现社会的最大公益出发，政府对收入分配的调节功能都显得十分必要。不过，政府调节是在市场充分竞争的前提下进行的，是以不阻碍市场功能的正常发挥为原则的。所以，政府与市场只有通力合作，才能真正解决不公平问题。4．垄断。市场有产生垄断的倾向，市场垄断会导致效率损失，需要借助政府“这只手”加以抑制，这是非常正确的。但关键是政府要采取经济的、法律的手段来限制垄断，而尽少利用行政手段，因为它极易导致政府垄断，而在所有的垄断中，最可怕的恰恰是政府垄断。5．外部效应。市场在外部效应问题上的失灵，需要政府的充分补充，但政府有时也是外部效应的根源，所以市场失灵并不意味着政府应该完全垄断矫正外部效应的领域。政府应与市场共同努力，采取补贴、处罚、明晰产权等多种手段的有机协调政策，才是矫正外部效应问题的正道。6．宏观经济调控。“供给自动创造需求”的　萨伊定律和“需求会自动创造自己的供给”的凯恩斯定律都有所偏颇。市场机制本身由于“合成谬误”不仅难以达到和保证经济总量的平衡，反而容易造成它的失衡。所以，政府要对经济进行宏观调控，主要方式应是宏观经济政策，并最终通过市场本身完成其预定目标。另外，宏观经济调控不但要注意宏观总量，而且也要设法让微观因素最大限度地发挥作用。　二、将竞争机制引入政府公共服务领域　传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断。然而，由于政府本身存在着垄断性、官僚组织的自利性、信息不完全和政府能力有限等约束条件，政府并不能象理想中的那样通过“有形的手”将资源配置达到帕累托最优，往往伴随着公共物品提供不足或提供过度的问题出现，导致公共服务低效率。公共物品全部由政府组织或公营部门提供、生产或管制，并非是唯一或最有效的途径。于是，在政府公共服务中引入市场机制，用市场的优势去改善政府的功能，把竞争注入到政府服务工作中，实现公共服务供给多中心的制度安排，已成为公共服务的必由之路，这也是新公共管理理论和治理理论所极力主张的。政府组织可以借助市场组织和社会组织的优势与能力来生产某些公共物品，且关键是公共服务须打破垄断，竞争共存。三种组织可以凭借各自的优势，通过竞争提供不同的公共服务。1．私私竞争。把一些政府可以撒手不管的服务，诸如城市环卫、职业培训等，通过“政府业务合同出租”、“竞争性投标”，鼓励私营部门和非盈利部门投资经营，实行“有偿服务”，由市场来完成。这样不但打破了政府的独家垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府的财政困难，以便政府更好地“掌舵”。2．公私竞争。在一些以前由政府垄断的服务领域，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断。让私营部门也参与进来，使政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。3．公公竞争。对于产出难以界定和难以强制履行合同的服务业，应由政府独自提供。为了提高服务效率和质量，也应将竞争机制引入政府内部，即在政府同类部门中、政府雇员以及为政府服务的机构之间展开竞争，以顾客为导向，打破官僚主义的传统作风。而且，在将一部分公共服务生产让渡给市场组织或社会组织承担的过程中，政府须和生产的组织订立收费标准、服务数量和质量的契约，监控这些组织的不合法或侵害公共利益的行为。同时政府还可以通过税收激励、补贴和特许经营等方式，激发市场组织和社会组织生产公共服务的积极性。另外，政府还要加快法制建设的进程，为公共服务供给多中心的制度安排提供一个完善的法律保障。总之，“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”[15]“有效的政府虽然是发展所必须的，但是国家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要失败的，政府只能依靠市场，为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运作，这样才能实现真正的发展和繁荣，并改善人民福利。”[16]“掌舵”而非“划桨”才是有效政府的真正之道。　三、政府与公民社会的友好互动　鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷，二者并不是零和关系，这就使我们有时不可避免地陷入两难困境。于是，人们又欲寻求“第三只手”即公民社会来协助调节，以期弥补二者的缺陷，在二者之间建立一种缓冲力量，通过政府、市场与公民社会三者之间的有效互动，逐步形成三足鼎立的局面。公民社会，常常又被称为民间社会和市民社会，有多种定义，在这里把它当作国家或政府之外的所有民间组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。对公民社会的关注已经成为治理方面文献的一个共同主题，世界银行最近立场的最有新意的部分就是关注公民社会对于发展的意义。自20世纪70、80年代以来东西方一些国家政府治理变革的基本理念和价值取向就是，试图改变战后几十年政府形成的职能活动范围和运行机制，力图在政府与市场之间寻求更为有效地提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织，以达“善治”。“善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，其基础就是公民社会。”　[17]当今，经济改革和政治改革导致政府职能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了广阔的管理和服务真空，这种真空对公民社会产生了强烈的需求。公民社会由于其非官方性、独立性和自愿性的特点，在社会管理工作中以其独特的优势发挥着重要的作用，特别是在完成微利或无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。而且，“最重要的是，他们推动社会资本积累的良性循环”[18]，由此形成的稠密的信任网络“为稳定和成功的经济增长提供了一个平台”[19]。另外，公民社会“还能有效地同企业相结合以推社会计划”[20]。由此，公民社会一方面维护了竞争性的市场经济体制，在一定程度上克服了盲目性和无效竞争，并在一定程度上抑制了市场的外部负效应；另一方面又补充了政府的不足，满足了某些社会需求，从而在一定程度上避免了政府为满足这些需求可能产生的供给失效。发展公民社会是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径。于是，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）国家协调的失败。”　[21]所以，虽然政府依然充当着非常重要的角色，但它不在是实施社会管理功能的唯一权力中心。政府应把职能定位于“掌舵而非划桨”，其控制的权力将从集中走向分散，把不该管而应由社会管的事还给社会，从而更好地管好自己份内该管的事；同时，又要极力培育和扩大社会权力，调动各种社会力量的积极性，参与公共事务的管理　；　另外，政府也要依法进行适当的监督管理，因势利导，善加利用，发展二者的良好合作关系。不过，还须补充一点，社会自主运行的有效性边界的余集，虽然为政府干预提供了可活动的必要性空间，但并不是政府活动的充分性空间，社会活动的无效性领域并不等于政府活动的有效性领域。对于社会自主性运行的有效性空间的余集是否应由政府活动来校正或填充，完全视政府活动能否成为一种帕累托改进而定。这自然又把政府能力提到了一定位置，即下面所要阐述的一个问题。　四、提升政府能力——建立有效政府的关键环节　有效政府不仅意味着要明确政府应该做什么和不应该做什么，还意味着政府要有能力履行其份内的职能。而当今，公共问题的复杂性、动荡性和多元性，加之政府官员的自利倾向及传统官僚制本身的弊端等，导致了政府的不可治理性，使政府的存在充满了合法性危机。所以，为了摆脱政府的合法性危机，并有效推动政府、市场与公民社会这一互动网络的尽快建立、发展与完善，如何提升政府能力便成了关键的问题。于是，世界各国都纷纷进行政府治理模式的变革，各种新理论、新流派、新观点也随之而出。有许多机制可以提高政府能力，世界银行1997年提出可以利用3个基本的激励机制来提高政府能力：有效的法则与限制措施；更大的竞争压力；更多地倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与[22]。对此，笔者根植于本土，有选择地借鉴了西方理论的精髓，认为可以从以下几方面提升政府能力：1．　以法治权。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[23]。所以，行政权力的行使要受法律的规范和控制。否则，市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影，政府职能改革的最终目标依然难以实现。用法律规范政府经济行为，不仅要规定政府经济职能的范围，还要明确规定行使职能的方式和程序，即既包括实体法又包括程序法。2．　鼓励公民参与公共政策随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影响愈来愈大。然而，由于政府自身的缺陷和公共事物的愈加复杂等因素，致使单靠政府的力量已很难制定出科学、合理、公正的公共政策，政府能力也因之被逐渐削弱。于是，公民参与公共政策已是势在必须。其实公共政策的最终来源就是社会民众，公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础。公民参与对于提高公共政策的质量进而实现其良好的施行效果，具有举足轻重的作用，可谓是公共政策的基石。而且，随着公民素质的提高和自主性的增强以及信息技术的快速发展，也使得公民参与的效率越来越高。事实也表明，政府在制定和实施公共政策时，多倾听人民的呼声，与人民保持良好的合作关系，政府的有效性就会更高。所以，政府应积极建立、健全公民参与机制，并不断增强公民的参与能力，通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，这也是提升政府能力的重要途径。3．将科学的企业管理方法引入政府管理当今，政府工作的低效率，使得超越传统的官僚制，采用新的政府治理模式成为必然的选择。公共部门与私人部门的管理虽然具有本质的差异，但也存在着一种跨越公私情景的一般管理。因此，政府可以研究借鉴私人部门管理中先进的原则、方法和技术（如结果取向、绩效管理、顾客导向、分权、预算制度、成本—效益分析等），以提高政府工作绩效，改善公共服务的质量，这也是新公共管理理论的核心观点。不过，由于公共部门和私人部门具有本质的区别，所以不能简单地进行企业管理技术移植，使公共部门完全市场化，而主要是学习私人部门管理中不引起价值冲突的有效的竞争机制、激励机制等，学习私人部门管理者的思维方式，并根据公共部门自身的特点加以转化吸收，以实现政府管理的透明、民主、高效。　参考文献：[1]潜龙.政府与市场：干预更多还是更少？[A]　.公共论丛[C].第4卷，北京：三联书店，1997.　[2]杨冠琼．政府治理体系创新[M]．北京：经济管理出版社，2000，第一章第7页.[3]世界银行．1991年世界发展报告：发展面临的挑战[M]．北京：中国财政经济出版社，1991．[4][5][22]世界银行．1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M]．北京：中国财政经济出版社，1997，第18，3，7—8页．　[6][美]约瑟夫·斯蒂格利茨．国家作用的重新定义[A]．厉国权译．青木昌彦等编著．市场的作用国家的作用[C]．北京：中国发展出版社，2002．　[7]转引自忻林．布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示[J]．政治学研究，2000年第3期．　[8][美]查尔斯·沃尔夫．市场或政府：权衡两种不完善的选择[M]．北京：中国发展出版社，1994．　[9][11][美]丹尼尔•耶金，[美]约瑟•斯坦尼斯罗．制高点[M]．段宏等译．北京：外文出版社，2000，中文版前言第5页，序言第4页．　[10][波兰]格泽戈尔兹·科勒德克．从休克到治疗[M]．刘晓勇，应春子等译．上海：上海远东出版社，2000．　[12][美]道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效[M]．上海：三联书店，1994，第143页．　[13]西方经济思想库[M]　．第三册，经济科学出版社，1997，第166页．　[14][美]保罗·A·萨缪尔森．经济学[M]．下册，北京：中国发展出版社，1992，第1173页．　[15][美]奥斯本·戴维，[美]盖布勒·特德．改革政府[M]．上海：上海译文出版社，1996．　[16]毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998，第1页．　[17]俞可平．引论：治理和善治[A]．俞可平主编．治理与善治[C]．北京：社会科学文献出版社，2000．　[18][19][20][英]安东尼·吉登斯．第三条道路及其批评[M]．孙相东译．北京：中共中央党校出版社，2002，第83，80，84页．　[21][英]鲍勃·杰索普．治理的兴起及其失败的风险：从经济发展为例的论述[J]．国际社会科学（中文版），1999年第2期．　[23][法]孟德斯鸠．论法的精神[M].张雁深译,北京：商务印书馆，1961，第154页.　（作者单位：苏州大学　政治与公共管理系　江苏　苏州　215021）（完，空心雨论文网）