实践中公开制度主要有:政务公开、厂务公开、审务公开、村务公开、街居务公开、立法公开、行政公开。有些人对行政公开的内涵和范围界定不清,在研究中和实务中任意扩大或者缩小行政公开制度的范围、方式。如实践中对于行政公开的界定主要有以下几种:最广义说,一切有关公共事项都应该予以公开。广义说,代表性观点有:所谓行政公开,就是指国家权力在其运作过程中,除法律规定的特殊情形外,必须依照法定的程序予以公开,从而使党政机关的所有事物和活动都置于人民的普遍监督和关注之下。狭义说,代表性观点有:所谓行政公开,是指国家行政机关的法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权的过程中,通过一定的形式,依法将有关行政事务的事项向社会公众和特定的人公开,使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务,对行政权实施监督的原则和制度。最狭义说,代表性观点有:行政公开是指政府机关的政务活动除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的内容外,通过多种形式公之于众。
对比上述观点,可以发现对于行政公开的主体范围和形式存在不同认识。如最广义说中行政公开的主体包括了党、政、军、法院、检察院等各级系统,甚至包括了实行自治的村民委员会、居民委员会和企业的厂务公开。而广义说将行政公开的主体范围界定为党政机关,狭义说将行政公开的主体界定为国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,最狭义说将行政公开的主体界定为政府机关。将行政公开等同于政务公开,或者是将行政公开的范围扩大到村务公开等属于居民自治范围的事项,或者将行政公开的公开范围仅限于行政机关的公开,而忽视了法律、法规及规章授权组织的公开,这样做不利于行政公开制度的进一步发展。
(2)行政公开具有浓厚的政策性,缺乏相应的制度保障
行政公开制度一经推出,立即为各地广泛推行,但因其浓厚的政策性,缺乏相应的制度保障,导致实用主义和形式主义盛行,在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性,难以成为稳定的制度。同时,有的地方片面理解中央领导的讲话,将行政公开的范围局限于解决群众最关心的问题,只要群众满意就行,而不管行政公开本身的制度建设。这种做法在行政公开制度初期是不可避免的,但是不应成为一种习惯性的思维和做法。这种做法暴露了一种实用主义的倾向。同时行政公开的推行存在着任意性和持续性,落实未能法制化。由于行政公开主要在基层政府和地方政府中实施,中央还没有明确的法律和法规对行政公开的事项作出明确规定,因此,行政公开的实施具有较强的弹性,行政公开的实施受制于当地领导的认识、权威和创造力,如果领导认识到位,给予高度重视,并有足够的权威推行和协调政务公开,制定有力可行的策略和措施,那么行政公开就能够开展得好,落实得深。反之,行政公开就落实不了,就会流于形式,走过场。这种现象也反映了行政公开制度的浓厚政策性,具有浓厚的“清官意识”和“不确定性。”
(3)行政公开的主体范围狭窄
由于中央在建立行政公开制度的初期,曾经指出地方基层政权是行政公开的实施重点,所以当前各级政府在实施行政公开的过程中,对基层的注意力较多,行政公开的主体主要集中在乡镇级和市县级的政府机关,中央机关和省部级机关基本上处于原来的状态。同时理论界对于行政公开主体也缺乏深入研究,研究重点主要集中在行政公开的义务主体,对于行政公开的权利主体的研究较少。当然,随着中国加入ＷＴＯ之后解决透明度问题的需要,相关部级机关也正在拟定相关政策。
(4)行政公开的内容范围狭窄现行制度关于行政公开内容的规定非常不完善,最大的缺点表现在对于除外事项的解释过于宽泛。如对于行政公开的内容一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事务”,这样的界定实际上是非常不明确的。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例,保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护,以防范国家机密的外泄为核心。对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级,似乎有对国家秘密的等级分类过多的嫌疑,容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准,国家机关享有较大的自由裁量权,在实践中很容易将国家秘密扩大化,使得在具体实施行政公开的过程中,行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。