而且，这种偏重的财税体制是与县乡之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起的，从而在体制上进一步削弱了乡镇对县的谈判能力，以至上级政府可以凭借自身的优势地位和绝对的政治权力随意平调乡镇的财政资源。结果往往是乡镇超收不能多得，减收却依然保持较高的上缴基数不变。由于体制内的乡镇财政自主性（或独立性）阙如，严重束缚了乡镇财政的正常建设和健康发展，迫使乡镇政府摆脱制度内财政的规范（和非规范）的束缚而另辟财源，从而激励并加剧了他对制度外财政的倚赖，最终形成乡镇制度内财政与制度外财政畸轻畸重的异常结构关系。乡镇政府对制度外财政的倚赖，必然转化为农民负担问题。
但是，也应当客观地看到，在农村税费改革之前，乡镇制度外财政在乡村公共品产出（public output）方面发挥着积极的作用，甚至直接参与到乡村社会经济发展中去（如发展乡镇企业，调整农业产业结构等），具有鲜明的建设性特征（这一点不应忽视）。在乡村公共品的供给上，最突出的莫过于乡村中小学校的改造和乡村道路等基础设施的建设。一般地，乡村教育支出约占乡镇公共支出的50-70%。乡村教育不仅对受教育者个人、家庭、社区有好处，而且对整个社会的发展都有裨益 。乡镇道路、水利工程等基础设施的建设也具有溢出效益，按照“谁受益，谁负担”的原则，这些公共品和准公共品（quasi-public good）生产投资应该按其实际的受益情况由中央和地方各级政府分别承担。然而，在过去这些投资几乎完全或绝大部分由乡镇政府承担。除此以外，乡镇政府还承担了许多本该由中央政府和上级政府承担的部分事务，如民兵训练、优抚、计划生育和部分农业生产支出等。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共物品，而计划生育也是国家的根本国策，并不反映农民的偏好。 然而，实际的情形往往却是“上级政府请客，乡镇政府出钱”。诚如樊纲所言，“所谓‘非规范收入’，其实正是这样一种在旧的财政体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下，人们自发地解决公共物品供给不足问题的一种处于‘草创’阶段的体制创新” 。
从整体上而言，之所以会形成这种现象，还与我国的“二元财政结构”不无关系。国家不但包揽了城市的所有公共品和准公共品生产（和供给），甚至还将城市居民的个人福利（如住房、养老和失业等）囊括其内；但是，对农村的公共品生产却较少投资，即便是属于全国性的公共品，也由农民负担（除了直接的税费负担外，还有工农业产品“剪刀差”形成的间接负担），从而形成了不平等的城乡二元的财政结构 。在这种二元财政结构下，农村基层政府为了生产和供给乡村的公共品，就不得不在体制外寻找途径。
这样一来，乡镇政府实际上处在进退维谷的两难境地：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。令人忧虑的是，至今为止人们似乎还没有充分认识到这种合法性危机正在悄然来临；事实上，也难以预料这种合法性危机对于整个基层政治权威的冲击将会造成怎样的恶劣后果！
四、依附性、官僚化与乡村社会发展
农村税费改革另一个不为人知的后果，将是进一步加重乡镇政府对县级政权乃至国家（state）的依附性。