五、财产征收的补偿问题
对于一个侵害他人财产权利的立法行为，究竟应如何区分它是一个应予以补偿的征收行为抑或系一个不必补偿的单纯的财产权限制行为？它的回答关系到该行为是否应由国家予以补偿的问题。在德国理论界产生了多种学说：（1）个别处分理论：征收是针对个案的、特别的情况。相反，倘若因一个法律规定而对人民的某种财产有侵犯之时，则这种侵犯是概括的规定，由于规定该种类的财产权利都一律地受到了侵犯，故是一种财产权的社会义务性限制，而非个案的征收。（2）特别牺牲理论：也称“修正的个别处分理论”，它肯定了“个别处分理论”的主张，但是它将理论重新置于宪法强调所欲保障的平等权基础上。因此，限制财产权的法律是不能违背平等权的法律，而征收则不然，征收是违反平等权保障的，而只使少数人的财产权遭到侵害。因而针对少数人为了公共利益的牺牲，基于负担均分原则，补偿的必要性是确定无疑的。而财产权之社会义务性，是一般性财产权限制，无特定的损害人，自无特别予以补偿其损失的必要。（3）可期待（忍受）性理论：它视征收是对财产权利的重大侵害。因而判断一个立法行为是属于征收还是归于财产权社会义务性的一般限制规定，纯粹因该措施的严重性、效果、重要性及持续性作为事实上的确定标准，故财产权的限制是对财产权的极轻微侵犯，人民是可以期待忍受的；而征收是对人民财产权极为严重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理论也称“严重程度理论”。关于这一点还有“应保障性理论”和“实质减少理论”等等。「21」学界及实务界一般认为：征收是被征收人为了公共利益所遭受的特别牺牲，当他和拥有与被征物相同种类财产的财产权人所处的境遇相比，就明显可以见到这种牺牲。我们也赞成征收对于被征收人来说是一种特别牺牲的观点，对于这种特别牺牲，应给予合理的补偿。因为它与基于财产权社会义务性的一般限制是有区别的。
由于公益征收中的被征收人既没有特定的行政法义务（这一点与纳税不同），也没有过错与违法的存在（这一点又与没收等财产处罚有别），它完全是基于公共利益的需要所做出的特别牺牲，因而，依据公共负担面前人人平等的原则，他应当得到公平的补偿以回复其财产损害，且由于征收本质上是违反宪法保障的平等权的，它使少数人的财产权遭受侵害，因而对于宪法上的财产权保障，在征收的方面就转换成被征收财产价值保 障，即宪法应保障被征收财产获得公平的补偿。在德国基本法上因此形成著名的“唇齿条款”：征收之法律必须规定了补偿条款，方得有效存在及适用。此条款强调了征收补偿的“不可缺性。”「22」 “无补偿无征收”已经成为立法者和执法者遵守的底线，因而在宪法的体系中，财产权保障、征收和补偿三者，不仅在经济上也在法律上，都已融合为一体而不可分离。可见，征收补偿具有非常重要的意义，它不仅是征收法律规定的生效要件，更是该法律规定符合宪法要求的关键条件。
从世界范围看，征收补偿原则有三个：充分、及时和有效的补偿原则，适当或合理补偿的原则，不补偿原则。「23」 不补偿原则已基本上不为世界各国家所认可。现在国有化征收在国际投资法领域，发展中国家与发达国家关于补偿原则的分歧很大，发达国家多坚持充分、及时和有效原则，而发展中国家普遍赞成适当合理的补偿原则。我们认为，征收补偿原则对于实际补偿工作而言，意义并非那么重要，因为在众多国有化和征收案例中，即使是非常坚决支持完全赔偿标准的发达国家也几乎无例外地接受了不完全的赔偿。对于征收补偿来说，最为关键的是补偿的范围问题，即何种损失可以得到补偿的问题。因为征收补偿，在本质上是一种损失补偿。一般而言，这种可补偿的损失的构成要素包括三个方面：一是被征收人因征收而遭受的财产损失；二是财产损失须仅为使特定少数人遭受的特别牺牲，如果是任何人都有的负担不能包括在内，它属于财产权的上限制；三是原则上须有法律上的特别规定，其损失才给予补偿，如无规定则不予补偿。征收补偿，目的在于填补被征收人财产所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则，所以征收补偿的范围及标准，不在于征收财产使用者获得的利益，而在于被征收人所受到的损失。也就是说，征收补偿应相当于被征收人因征收行为所遭受的各种损失。总体而言，被征收人可能遭受的损失包括物质上的损失或精神上的损害；或直接损失与间接损失。对于这些损失，是给予全部补偿，还是部分补偿，理论上有“完全补偿”和“适当补偿”两种学说。完全补偿理论的侧重点在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回复与征收前同一的生活状态，所以从“生存权”、“基本人权”、“公平保障平等权”角度，对受害人应予以完全补偿，包括物质损失和精神痛苦所导致的损害。所谓适当补偿，其侧重点在于弥补被征收人所受的物质损失，基于“特别牺牲”观念，认为财产负有社会义务时，为了社会公共利益，给予相当的补偿已经足以。它仅补偿物质损失，对精神损害不予补偿。我们认为，“适当补偿”较为可取。对于被征收人的精神损害应不给予补偿，只补偿物质损失。应当指出的是，这里的“适当补偿”仅是就征收不补偿被征收人的精神损害而言的，与我国目前在征收补偿中对被征收人的物质损失进行赔偿时的“适当补偿”是有着不同的内涵的。