长期以来，中国国防工业的运行处于政府严格管制之下，政府采取行政手段和指令性计划对国防工业进行严格管理。中国国防工业的市场化改革尽管起步于改革开放，但改革进程却滞后于其它产业。
1．军品供求的军事订货制度改革
国防工业的市场化改革集中体现在军品供求关系的演变上。20世纪50年代后期，随着我国计划经济管理体制的确立，我国武器装备等军用产品的供给与需求是一种高度集中的指令性计划关系，生产计划由国家统一制定，生产要素由国家统一分配，产品由国家统一调拨给军事部门使用。在指令性计划调拨关系下，不承认军品的商品性质，市场机制在军品供求之间不发生任何调节作用。
中共十一届三中全会确立改革开放政策后，市场取向的改革朝着各个领域不断拓展和深化。与此相适应，军品的供求关系就不可能继续维持一种指令性计划调拨关系，而必须代之以一种订货关系。1984年11月，邓小平在军委座谈会上指出：“我讲了好几年了，改成订货关系。将来恐怕必须是这个样子了。因为责任制一搞，你不搞成订货关系，怎么行呢？”[1]军品供求关系改成订货关系后，军品和民品一样都属于商品性质，军品需求部门所需的军品，一般不由国家有关部门具体指定的军工科研生产部门供应，而是由军品需求部门根据国家制定的军事战略和确定的军费规模来确定。具体地讲，就是军品需求部门先制定具体的军品需求计划报国家有关部门审议批准，待军品需求计划批准后再由军事订货部门向军品科研生产部门招标订货，由通过竞争而获得军品订货任务的科研生产单位进行军品的科研和生产。在这种情况下，军工科研生产单位就不再采取无偿的方式将军品提供给军事部门使用，而是根据军品供求双方确定的军品订货价格进行商品交换。正如邓小平指出的，“军队可以向这些工业部门提供武器生产项目和要求，把科研经费交给他们，由他们研制。研制出新产品，合乎要求的军队就订货。军队和这些部、公司就是订货关系。……这样，以民为主，还是以军为主，就不存在了，只存在订货关系。”[2]
在军队与军品供给部门之间确立了订货关系后，军队与科研生产单位的指令性计划的强制性约束需求就逐步让位于合同的法律保障。在以指令性计划为手段的军品供应体制下，为了保障军事部门的军品需求，主要是采取指令性计划的强制性约束需求来实现的。即由国家有关部门为军品供给部门制订具体和详细的军品科研与生产计划，并把军品科研生产计划具体落实到不同的科研生产单位。无论哪个科研生产单位，一旦接受军品科研生产计划任务就必须不折不扣地完成。为了确保军品科研生产指令性计划的实现，并更好地满足军事部门对军品的需求，国家一般采取强制性的行政手段方式来进行约束。确立军队与军品供给部门的订货关系后，在保障军事部门对军品的需求方面，一般不采取强制性的行政手段来进行约束，而主要是通过军品需求部门同供给部门签订订货合同，借助法律形式来保障军事部门对军品的需求。也就是邓小平所强调的：“所有各部看来都应该实行合同制。……订立合同，要有数量，要有质量，要有进度，要有价格，……合同就是法律，有法可依啊！不执行或执行得不好，就要赔偿。”[3]
1997年3月14日，全国人大八届五次会议通过的《中华人民共和国国防法》正式以法律的形式确立军品供需部门之间的订货关系，并提出了实行国家军事订货制度的发展方向。《国防法》明确指出：“国家根据国防建设的需要和社会主义市场经济的要求，实行国家军事订货制度，保障武器装备和其他军用物资的采购供应。”为了保障国家军事订货制度真正落到实处，还进一步按照“供需分离”的原则，对武器装备供需管理体制进行了重大的调整和改革。1998年3月10日，九届人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，撤消1982年5月10日成立的国防科工委，组建新的国防科工委，成为国务院的职能管理部门之一，对国防科技工业进行行业管理。同时，以原国防科工委和总参谋部装备部为主体，组建隶属于中央军委领导的总装备部，作为武器装备订货管理部门。国务院、中央军委明确规定，总装备部业务归口的武器装备使用部门，与国防科工委归口管理的军工科研承制单位，是装备订货和组织生产的关系，是供给与需求的关系。为建立协调、有序、规范、高效的装备采购工作制度，进一步规范装备采购工作，2002年10月中央军委颁布实施《中国人民解放军装备采购条例》。这是我军装备管理体制调整后，制定和颁布的规范我军武器装备采购工作的第一部基本法规。2003年12月，总装备部下发《装备采购计划管理规定》、《装备采购合同管理规定》、《装备采购方式与程序管理规定》、《装备承制单位资格审查管理规定》和《同类型装备集中采购管理规定》等配套规章，构成了装备采购新的法规体系。