实质法治理念的确立，为行政法对行政行为的规范提供了新形式。田中二郎教授在《依法行政之原理》中对依法行政的含义进行了，指出：“（1）最初谓一切行政行为，均须依据法律， 始合于依法行政之本义。（2）其后谓仅系侵害人民权利，或使人民负担义务之行为，必须有法律之根据，其余行为，可听由行政机关自由决定，其解释已较前为广泛。（3）迨于最近，学者谓依法行政一词，仅有消极之界限，即指在不违反法律范围内，允许行政机关自由决定而言，非谓行政机关一举一动，均须有法律根据之意，其解释与前更不相同。”（注：林纪东：《行政法》，台湾三民书局1988年版，第49页。）也就是说，最初行政法对行政行为的规范同对相对人行为的规范是不同的。相对人的行为只要不违反行政法规范的规定就视为合法，但行政行为只有在具有明确的法律根据时才能被认定为合法。当代行政法对行政行为和相对人行为则采取了相同的规范形式，即不论相对人行为还是行政行为，只要不违反行政法规范的规定都应视为合法。这是与行政行为的服务理念相适应的。
四、行政行为的无偿性
（一）无偿服务
尽管行政行为是一种服务行为，但却又是一种执法行为。因此，“在公共机关和私人机关的服务间有一种重大差异”（注：［荷］克拉勃：《近代国家观念》，王检译，商务印书馆1957年版，第79页。），即行政行为是一种无偿的服务行为。当代美国学者指出：“由于政府计划的目标是为公众需要服务，并非是在赚钱的意义上盈利，甚至像美国邮政服务局等政府单位也不能严格地按企业方式经营。正如弗里施莱和罗斯指出的那样，国家政策要求‘所有美国公民……无论他们住在何处，都应享受同样水平和质量的政府服务。这即是说，每一个人都应靠近一个邮局——和靠近其他政府公用设施一样——无论他是生活在衣阿华州的温特塞特农区，还是生活在马里兰州的切维·蔡斯市郊。为了给这一政策注入生命力，邮政服务局必须在其不盈利的地区保持服务。有的人主张，它们实际上必须沿着美国每一个十字路口开办邮局。’虽然这种政策要增加成本，但是要保证提供服务。而私人公司在需要增加较多成本时通常不会提供这种服务。”（注：［美］菲利克斯·A ·尼格罗等：《公共行政学简明教程》，郭晓来等译，中共中央党校出版社1997年版，第11页。）这是因为，在私法上权利义务是可以分离的，服务是以等价、有偿为原则的。但是，在行政法上行政主体的权利义务却是难以分离的，行政主体的权利往往又是一种职责或义务。行政行为作为法律在特定利益关系中的具体和最后的体现，是行政主体履行职责或义务的结果。义务的履行是无偿的，是不能索取报酬的，不能以等价、有偿为原则。
（二）无偿性的具体表现
行政行为实质上表现为行政主体对公共利益的集合、维护和分配。
行政主体对公共利益的集合，主要表现为对不属于社会成员的利益确认为公共利益和行政征收两类。前者如将文物、尚未为个人所合法占有的山川、土地以及无主财产宣布为公共利益。显然，将不属于社会成员的利益确认为公共利益是无偿的。至于行政征收，又表现为税收、劳役和财物的征收。其中，税收和劳役的征收往往具有普遍性，是实现社会公正的一种途径，一般都是无偿的。财物的征收往往是针对具体事件中的个别社会成员的，并非针对普遍的社会成员，一般应给予补偿。这是因为，公共负担必须平等。特定相对人的 财物为行政主体所征收，被集合为公共利益，承担了其他社会成员所没有承担的义务，得不到补偿就不足以在与其他社会成员间保持平等。但是，被征收人本身也是公共利益的受惠者，征收补偿并不以等价即全额补偿为原则，而应以公平补偿为原则（注：参见陈新民：《宪法基本权利之基本理论》，上册，台湾三民书局1992年版，第407页以下。）。总之，我们可以这么说， 公共利益的集合原则上是无偿的。
个人利益之所以要集合为公共利益，公众的共同利益之所以要由行政主体来代表及维护，并不是为了使某些人多占利益，更不是为了供行政主体及其工作人员享受。事实上，行政主体作为一种拟制的人格主体，并不能消费利益。法律上，行政工作人员被禁止占用公共利益。公共利益的集合和维护，完全是为了进行再分配，使公众对利益的占有大体上趋于公平，即实现社会公正（注：参见拙作：《公共利益与个人利益的辩证关系》，《上海社会院学术季刊》1997年第1期。）。 正因为公共利益的集合是无偿的，行政主体对公共利益的维护和分配，原则上也应当是无偿的。行政主体在已经无偿取得公众利益的基础上，对这种利益的维护和再分配就不能以有偿为原则和条件。行政主体对良好社会秩序的提供，对社会成员从事相应职业的许可，对普通和环境等公共设施的营建和维护等等，都是供公共普遍享受的服务，应当是无偿的。例外的是，行政主体对个别社会成员的特殊服务，应当是有偿的。例如，行政主体对矿产资源的分配，对污染物排放的许可，对娱乐性公共设施的提供，高等教育的服务等等，服务对象往往只是个别或一部分社会成员。这部分社会成员在比其他社会成员享受更多服务的同时，理应为公共利益作出更多的贡献，否则就不足以保持社会公正。当然，这种有偿并不意味着等价，不能按私人服务的市场价格为标准来确定。