总之，现代行政法提倡信任和诚实，不只是为了说明行政行为作出及生效后双方主体的观念状态，更重要的是为了说明行政行为作出过程中双方主体所应持的价值观念，说明在行政行为作出前双方主体的权利义务关系。它要求行政主体和相对人双方意志的形成和表示，都必须符合公共利益与个人利益关系的一致性及行政法规范的规定，为此必须符合相应的规则和承担相应的义务。这种权利义务关系基本上是一种程序上的权利义务关系，要求行政主体在相对人的参与下严格按行政程序来作意思表示，要求行政行为程序化；是为了保证所作出的行政行为具有合法性，促进利益关系的一致性，增强行政行为的公正性、准确性、民主性和可接受性，建立双方间的相互信任，避免已作行政行为因不合法而导致的不断反复，提高行政效能。
（三）过程是沟通的机制
“在任何社会环境下，解决价值冲突的办法都只有寥寥几种。一种办法是通过地理上的隔绝，另外一种更主动的办法就是退出。弥合个别的或文化上的差异的第三种办法是通过对话，在这种情况下，价值冲突原则上能够表现出一种积极的征象，也就是说，能够成为增进交流和自我理解的手段。最后，价值冲突也可以通过使用武力或暴力来加以解决。在我们今日生活于其间的全球化社会里，这四个选择有两个已经急剧地减少了。”（注：转引自［美］华勒斯坦等：《开放社会科学》，刘锋译，三联书店1997年版，第75页。）
沟通是指存在的主体对他人永久地开放，主体与主体之间的交流、对话和讨论。存在主义家雅斯培认为，“理智只有在讨论中才能得到明了”，“人与人之间的沟通是达到各种形式的真理之途径”（注：［德］雅斯培：《关于我的哲学》，载［美］W·考夫曼：《存在主义》，陈鼓应等译，商务印书馆1987年版，第150页。）。 行政行为实施过程中的沟通就是这样一种协商机制。尽管现代社会以公共利益与个人利益关系的一致性、服务与合作、彼此信任为价值取向，但公共利益与个人利益之间的冲突并未消失，服务与合作中的地位障碍、地理障碍、语言障碍和心理障碍仍然存在，行政主体的愿望和意见与相对人的要求并不完全相同。在这种情况下，我们就不能通过斗争或强制来实现自己的愿望、意见和要求。也就是说，行政主体不能未经协商而任意强制相对人接受自己的意思表示，相对人不能用破坏社会秩序或非和平的方式来达到自己的要求。因此，彼此信任，从而达成最终的行政行为。这样的行政行为，可以避免相互间的事后误会和摩擦。
沟通又是现代社会消除冲突的一种平衡和补救机制。在行政法中，如果事前的沟通并未实现，冲突业已发生和存在，则只能通过事后的协商、对话和讨论来沟通行政主体与相对人之间的意见，消除双方主体之间的冲突和纠纷。只有通过沟通，才能实现服务与合作，才能建立相互信任。行政法主体不能通过隔绝和退出来回避冲突，也不能通过武力或暴力来解决冲突。回避并不能建立相互信任，暴力只能激化冲突，都不可能恢复公共利益与个人利益关系的一致性。对行政主体的违法行为也不能用强制制裁来解决。狄骥指出：“公法是国家法、统治者的法；因此人们就不能直接对自己行使强制。”（注：［法］狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，第504页。 ）因此，当因行政行为违法而发生行政主体与相对人之间的冲突时，只能通过协商、对话来沟通，只能通过对行政行为违法性的消除和补救来恢复公共利益与个人利益关系的一致性。
总之，实现公共利益与个人利益关系的一致性，完成服务与合作必须进行事前和事后的沟通。行政主体与相对人之间的这种沟通，只能在行政过程中进行，必须通过相应的机制即行政程序来实现。这就意味着行政行为的过程性和程序性。 12 三、行政行为的从属性
（一）执法行为
在原苏联、东欧及我国法学上，人们习惯地把行政解释为管理，并将行政机关和行政权解释为“国家管理机关”和“国家管理权”。其实，从立法、行政和司法的角度上看，这是不准确的。管理与被管理，不过是命令与服从观念的翻版，也是导致“管”或“控权论”等陈旧或不正确观念的因素。我们认为，从行政法的服务与合作、信任与沟通的人文精神出发，行政机关和行政权是一种执法机关和执法权。从理论上说，近代分权学说的鼻祖洛克和孟德斯鸠，都是在执行法律的意义上来解释行政及行政机关和行政权的（注：参见［英］洛克：《政府论》（下册），叶启芳等译，商务印书馆1983年版，第94页；［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，上册，张雁深译，商务印书馆1982年版， 第155、157页。）。马克思认为， 行政就是执法（注：马克思曾经 引用过黑格尔的一句话：“执行和实施国王的决定，一般说来就是贯彻和维护已经决定了的东西，即现行的法律、制度和公益设施等等，这和做决定这件事本身是不同的。这种使特殊从属于普遍的事务由行政权来执行。”马克思认为，这是“关于行政权的一般说明”。马克思：《黑格尔法批判》，载《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1965年版， 第294—295页。）。可以说，“经典作家，特别是B.N.列宁使用的是‘行政’、‘国家行政活动’、‘行政机关’的表述法，而没有使用‘国家管理’、‘管理机关’或‘国家管理机关’这些词（注：［保］斯泰诺夫等：《行政法学的基本概念》，姜明安译，载《行政法资料》，下册，政法大学出版社1985年版，第636页。）。 从实定法上说，行政机关和行政权同样是执法机关和执法权。我国《宪法》第85、105条明文规定，我国国家行政机关是各级国家权力机关的“执行机关”。执行机关，就是执行国家权力机关的法律、法规和决议的国家机关，也就是执法机关。行政机关的任务，就是主动、持续地去执行法律规范，调整各种利益关系，实现立法的意图或法律规范的目的。从上述观念出发，行政行为就是执法行为，是一种通过执行法律为公众提供服务的行为。