制度引入与利益主导─余村村委会换届选举的观察与思考

随着《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的正式施行，全国范围的村级民主化呈强势扩张，以村委会民主选举为基础的民主话语开始占据中心地位。在村民自治逐步推进的过程中，民主制度的引入与利益关系的主导，将构成未来农村治理的双重风景线。从某种意义上讲，村民自治的未来命运如何，取决于在特定背景下形成的利益格局与已成显势的村级民主话语之间的关系是否具有相容性和能否保持在必要的张力范围之内。从当前国家已经颁布施行的《村组法》来看，其民主化的方面正通过种种途径在掌握群众，即是说农民正在逐步熟悉《村组法》的相关规定，且必然习惯于以《村组法》中的有关规定来为自己的利益说话。从当前农村既成利益格局来看，在大部分农村，农民因为整体利益受到损害，当前农村的乡村关系正经受着改革开放以来最为严峻的考验，国家对农民的经济汲取与农民对国家经济汲取的抗拒渐趋公开。这样一来，势必出现农民借民主化的话语来抗拒国家汲取，国家在民主化的进程中可能丧失对农民控制的危险性。 1999年三─四月，湖北中部T 县组织大量人力在余村进行了村委会换届选举的试点，笔者前后共有十天时间参与并观察了整个试点的情况。结合余村村委会换届选举的观察，笔者试图在本文中讨论制度引入与利益主导的关系。


一、制度引入：背景、过程与效果

1998年11月全国人大常委会通过《村组法》以后，湖北省人大常委会在1999年1 月通过了《湖北省村民委员会选举办法》（以下简称《选举办法》），并规定全省在1999年底以前完成第四届村委会换届选举。相对于1988年全国人大常委会通过的《村组法》（试行），新《村组法》和《湖北省村委会选举办法》在村委会选举的细则上有诸多明确的强制性规定，这些强制性规定使过去往往被乡镇行政操纵的村委会选举逐步规范化了。其中《村组法》尤其重要的三项规定是：1、村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者村民小组推选产生；2、候选人必须由村民直接提名产生；3、候选人名额应多于应选名额。 《湖北省村委会选举办法》则进一步明确规定村委会主任、副主任、委员的正式候选人数应当分别比应选人数至少多一人；被提名的村委会成员候选人多于正式候选人名额时，由村民选举委员会召开村民会议或者经村民会议授权召开村民代表会议进行预选，按得票多少确定正式候选人。此种制度背景下，T 县党政主要领导在1999年初的县委常委会议上专题研究了该县第四届村委会选举可能面临的问题，并决定由县人大、民政局、司法局、政法委和组织部组织专人专班，在该县余村进行村委会换届选举试点。随后，由县人大第一副主任任组长，县民政局分管副局长任副组长，另从人大、民政局、司法局、政法委、组织部各抽调１人组成选举试点工作指导组，其中由民政局副局长具体负责且随工作组驻村试点。3月16 日驻村工作组一行六人正式到余村开始村委会换届选举的试点工作。

据笔者调查，T县的选举试点是严格依照《村组法》和《选举办法》的有关规定实施的。工作组的工作日程大体可以划分为四个阶段：第一个阶段为3月16日到3月20日的宣传发动阶段，此一阶段除了调查摸底，走访农户外，工作组将《村组法》和《选举办法》编印为小册子依户发放，并举办了《村组法》专题讲座；第二阶段为3月21日至3月31日的“调查走访与选民登记”阶段，此一阶段的主要工作是推选产生村选举委员会和进行选民登记与公榜工作；第三阶段为4月1日至4月22日的“提名选举”阶段，主要做了四项工作，一是4月1日至4月10日推选产生村民代表，组成村民代表会议，并在村民代表会议上对上届村委会成员进行了民主测评。二是4月12日至4月13日以小组为单位“海选”提名候选人，汇总共有182人次被提名为主任、副主任和委员候选人，其中仅主任候选人即有32人。三是4月16日以小组为单位，预选正式候选人，并依得票多少，确定了2名主任、3名副主任、3名委员正式候选人，其差额均为1人。第四是4月22日正式选举并当场宣布了1名主任、2名副主任和2名委员的正式当选；第四阶段为4月23日至5月初的“选举村民小组长与建章立制”阶段，此一阶段主要是建立健全五个组织、八项制度，并分村民小组选举产生了新的村民小组长。