三、关于质量保证金制度立法和执法中应注意的问题
虽然行政机关可以依法就部分民事纠纷实行行政裁决，但行政裁决本身是否具有法律效力，还得有具体的法律、法规加以规定。从现行法律看，有两种情况：第一，有的法律、法规规定行政裁决具有强制约束力。如《中华人民共和国专利法》规定，国务院专利行政管理机关作出具体的行政裁决后，当事人对处理决定不服的，可以在规定的期限内向人民法院提起诉讼，期满不起诉又不履行的，由作出处理决定的管理机关申请人民法院强制执行。第二，有的法律、法规规定行政裁决不具有强制约束力。如《中华人民共和国药品管理法》规定，当事人双方如果认为卫生行政管理部门所作的处理决定公平合理，可以接受，双方就共同履行；如果一方当事人对裁决不服的，可以向人民法院起诉，请求人民法院作出裁定，人民法院作出的维持原处理决定或者撤销原处理决定的裁定具有法律效力，双方当事人都应当执行。
针对一般民事纠纷而言，旅行社和旅游者之间的权益纠纷有其特殊性：第一，从单个旅游者权益损害来看，往往赔偿数额较小，国家目前尚未制定小额赔偿法，人民法院受理有困难。第二，随着国内旅游的兴起，一些旅行社只注重眼前利益，往往以损害旅游者利益，降低服务质量标准为代价，来获取利润，使得国内旅游者的合法权益极易受到损害。如果不及时处理好这些权益纠纷，容易给社会造成不安定因素。第三，海外来华旅游者只有在其接受有关服务之后，才能判定其权益是否受到损害。如果让其回国后，有关权益纠纷仍然得不到解决的话，就会在海外给我国旅游业造成很大的负面效应。因此，由旅游行政管理部门出面，处理旅行社和旅游者之间的权益纠纷，作出具有强制约束力的专门行政裁决，不仅能及时、有效地解决问题，保护消费者的权益，而且对维护我国旅游业的声誉，促进我国旅游业的发展，具有不可低估的作用。
在质量保证金制度的立法和执法过程中，应当注意五个问题：第一，有权就旅行社侵犯旅游者权益作出赔偿决定的机关，应该是行政法规规定的地、州、市级以上的旅游行政管理部门，地、州、市以下的旅游行政管理部门和其它任何行政机关都无权作出处理决定。第二，旅游行政管理部门作出的处理决定是一次性的，当事人不服，可以在规定的期限内向人民法院起诉，如果既不向法院起诉又不履行的话，作出处理决定的旅游行政管理部门可以申请人民法院强制执行。第三，对旅游行政管理部门作出的行政裁决不服的，不能申请行政复议，因为这种由行政机关来处理民事纠纷的行为，与行政机关管理行政相对人的行为，在性质上是完全不同的，因此，《行政复议条例》第十条规定，公民、法人和其它组织对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的，不能适用行政复议的有关规定。第四，当事人请求行政机关出面处理后，对行政裁决不服的，应将对方当事人作为被告，而不应将作出处理决定的旅游行政管理部门作为被告。第五，旅游行政管理部门就旅游者和旅行社之间的权益纠纷所作的行政裁决，与它管理行政相对人旅行社时所作的行政处罚是两个不同的概念。前者是以类似司法机关的第二人的身份来裁决民事纠纷，后者是以行政管理者的身份依法对旅行社施以行政处罚，并不牵涉到旅游者。因此，在实际操作中要加以区别。
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