三、 农村党政关系的调适:走向双赢
在农村二元权力结构的框架下,通过一定的制度安排,村支两委可以建立和谐一致的权力关系。从经验分析来看,如果农村党组织能够把村民选举的制度机制纳入自身组织建设,那么村支两委建立和谐关系的几率就比较大。
其实,广东农村在推行村民自治的实践中,已经自觉或不自觉地把村民选举的制度机制纳入了党支部组织建设之中。这既是对村民自治是一种政治支持,也为党支部建设提供了新机制。具体的做法可概括为二种模式,一是“两票制”选村支部,例如深圳龙岗区的党支部换届选举“两票制”。二是“二选联动机制”,即“从村支书到村主任”与“从村主任到村支书”这两种联动形式。根据有关部门提供的数据,估计在广东省第一次村民选举中,以“二选联动”实现了村支书-村主任“一肩挑”的农村占全省农村的50%,这种权力结构的农村一般都避免了村支两委权力冲突,增加了村级组织的整体影响力。
1 两票制山西省河曲县于1991年首创的“两票制”选举村党支部的办法,经过不断完善,对加强农村党支部建设发挥了明显的作用。山东、福建、江西、河北、湖北、湖南和广东等地正在结合本地情况推广这一先权力结构论郭正林进经验。1998～1999年,深圳龙岗区在广东率先引入两票制选村党支部,也收到了明显的效果。“两票制”选村党支部中的“两票”,第一票是村民的信任投票或民意票,即由全村选民以不记名投票的方式,推选村党支部书记、副书记及委员的候选人。第二票是支部党员的正式选票,即乡镇党委依据村民信任投票的结果,向村党支部正式提出差额候选人,由全村党员投票选举党支部。
“两票制”见成效的原因,就是在党支部建设中吸纳了村民选举的制度机制,使村民群众在支书和支委的选择上开始有了发言权。其本质就是在不改变农村二元权力结构的前提下,为党支部提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道,从而巩固和维新了农村基层党组织的合法性基础。而村民信任投票的多寡就是这种合法性的量化形式。
中共深圳市委组织部在一份调查报告中,说“两票制”改变了过去单纯的‘群众选村长、党员选书记’的做法,避免了一些地方出现的村长‘一呼百应’、书记‘说话不灵’等不正常现象的发生。③两票制为村党支部提供了自上而下和自下而上的双重权力来源从而加强党支部的权力。然而,党支部会不会因此而把村委会置于自己的附庸地位呢?目前还没有足够的经验观察来回答这一问题。不过有一点是比较清楚的,那就是党支部的权力基础发生了变化,④如果凭借村民信任投票上台的村支书不为民谋利、蜕化变质,那么村民在下一次的信任投票中就能把他赶下台。
2 二选联动机制
“二选联动机制”的“二选”,一是村委会选举,二是党支部选举。在实行自由公开的村民直选之前,由于村委会选举往往受党支部或乡镇领导的操纵而失去民意支持,因此选出村委会一般成为党支部甚至村支书的附庸。即使党支部也以党内选举的形式产生,但村委会与党支部选举缺乏内在的钩连,处于“两张皮”的状况。1998年正式的《村委会组织法》颁布以后,随着村民选举制度的完善,村民直选提升了村委会及村主任的社会威望和权力地位,由此必然触动村党支部特别村支书的权力影响力。
与全国的情况一样,广东农村大多是村支两委交叉兼职,形成“一班人马、两块牌子”的紧密型二元权力结构。关键的问题是这个“班长”的权力有多高的民意支持率,而且具体以什么方式表达了这种民意支持率。如果“班长”不是以村民认可的渠道获得足够的信任支持(具体表现为获得了多少村民选票),那么其权力的合法性就存在问题。换句话说,在村支两委交叉班子中,“班长”(假设是村支书)的民意支持率低于班子中另一成员(假设是村主任), 那么“班长”的权力地位必然受到班子成员甚至村民群众的质疑。
从程序政治的角度来看,村民选举是获取村民选票的竞争过程。面对这种竞争,预设为“班长”的村支书可能采取的策略有二:一是参选,通过竞争获得多数选票而成为村主任。二是逃避,力图依赖上级支持继续担任“班长”。一般来看,逃避意味着缺乏自信心。那些不敢参选的村支书,或者才高德浅,或者德高才浅,或者德才皆缺,因而怕落选而丢面子。而敢于参选的村支书,一般都有“德才兼备”的自我认同。有了这份自信,就不怕那50%的落选风险。对于那些成功竞选而来的村支书,他们不仅保有自上而下上级支持,同时还能自下而上地从村民那里提取信任资源,成为名副其实的“班长”。而建立在这种权力基础之上的村支两委交叉兼职班子,一般都能够避免村支两委之间的权力摩擦,从而提高村级组织的整体效能,走向双赢。一位由当选村主任兼任村支书的村干部说:“当好一个村干部,最关键的是农民信任你。”看来,信任意识已经影响农村干部的权力行使了。