村支两委制度规范的差异,是影响农村二元权力结构的制度因素。村支两委及其负责人角色协调的制度基础,就是党的政策和国家法律的内在一致。
制度规范的内在一致是保证党组织自上而下的授权与村民自下而上的授权和谐一致的制度条件。就经验层面来看,如果村支两委的关系普遍出现了不协调的状况,那么根源在于不同制度规范之间存在矛盾,村支两委之间的权力冲突不过是这种矛盾的外化。
二、 村民选举后广东农村党政关系的变化:经验分析
1998年9月,中共广东省委下发14号文件,决定全省统一撤消农村管理区体制,实施村民自治制度。两年过后,广东省共撤消20 313个管理区,设立并民主选举产生了20 346个村民委员会,加上广州、深圳、珠海3市1 709个村委会换届选举,全省农村已有22 055个村实行了村民自治。到2000年月10月止全省只剩5个村未完成撤区设村、选举村委会的转制工作①。广东省农村改制实践,为笔者分析村民选举后农村党政关系的变化提供了难得的经验素材。
首先,我们有必要回顾一下广东农村管理区体制的形成及其原因。1986～1989年,广东省将生产大队、生产队分别改组为村委会和村民小组,把一些生产小队合并为小村(村民小组),在这个基础上设立村民委员会(大村)。在这一阶段,广东农村体制与全国保持一致。1989年,广东省委在分析了广东农村社会发展实际需要的情况下,②决定将村委会改为管理区办事处,其性质是乡镇政府在农村的派出机构;同时,将村民小组改为村委会,由村民选举村主任(一般称村长或小村长)。这就是颇具广东特色的农村管理区办事处体制。毫无疑问,这种管理体制有利于财权与事权的集中,对农村工业化和城市化的启动发展发挥了一定的促进作用。事实上,许多农村管理区特别是珠江三角洲一带的管理区已经变成了城镇化的“工业村”。
管理区办事处的党政关系其实是以办事处书记为领导核心的一元权力结构。这种权力结构具有如下几个特征:(1)权力资源的单一控制模式,即管理区的经济资源、政治资源主要控制在管理区党组织手中;(2)权力来源的同一性,即管理区书记和主任的权力都来自乡镇任命;(3)职能重叠,即管理区党政职能不分、以党代政;(4)权力影响力结构是单一的强书记-弱主任的结构。这种权力结构的实质是人民公社时期党的一元化领导体制的承袭或变形。由于这种体制排斥了自下而上的村民民主,因而不能满足农民群众参政议政的民主要求,也难保农村干部队伍的廉洁奉公、勤政为民。
农村管理区体制自身存在难以克服的弊病,这是体制变革的内在原由。这些弊端主要表现在三个方面:一是管理区干部的责任机制不合理。由于管理区干部由乡镇任命,因此许多基层干部惟上是从,不关心农民群众痛痒,部分农村干部欺上瞒下、鱼肉百姓,导致农民的不满甚至对立。二是管理区的集体产权关系不明晰。管理区办事处往往取代村委会(原生产队)而直接管理属于村民集体所有的土地和其他财产。这种侵占农民利益的与民争利行为必然招致农民对政府的不满。三是对管理区干部的权力监督乏力。由于缺乏有效的监督机制,一些管理区干部铺张浪费、贪污行贿甚至集体腐败的行为难以遏制,加剧干群紧张关系,危害安定团结大局。总之,管理区体制的根本弊病,就是没有民主选举,也就缺乏民主监督,更谈不上民主管理。因此,推行村民直选制度,让村干部定期接受村民投票的考验,是改革管理区体制的关键一步。
广东农村转制改革,不仅导入了村民直选的权力,而且促使了农村党政关系从一元权力结构向二元权力结构的政治转型。原有的农村一元权力结构的制度基础是自上而下的乡镇任命,而新的二元权力结构则导入了村民自下而上的民主授权机制。在这种民主授权机制的驱动下,选举出来的村主任,无论是原管理区的干部,还是普通村民,其角色地位都发生了根本的变化。作为村民民主授权的承受者,当选村干部自然产生一种担负村民嘱托的责任心和肩负村民利益代言人的使命感,促使他们努力扮演村民利益守护人的角色。村干部的这种使命感和责任心,不仅来自于对村民信任的回报心理,同时也包含有自利的动机,即为换届选举获得更多的选票而兑现竞选承诺。显然,如果村主任这个职位完全取决于村民投票的数量,那么成功的竞选者必然会想方设法展现自己的治村才能,才能维护村民对自己的投票信任。