农村非集体化改革以来,不少农村党支部特别是村支书的影响力削弱了,党员发挥不了先锋模范作用,青年人对“党票”缺乏兴趣,党的“助手组织”如青年团、妇女会大多名存实亡。据有关部门于1995年的调查数据估计,全国农村大约有10%的党支部处于这种状况。[4](Ｐ307～308)这意味着农村基层党组织失去了对1亿左右农民群众的政治影响!村党支部特别是村支书能力弱化的原因,固然同权力资源的减少有直接的关系,但同农村党员队伍的老化、党性观念的淡化、思想观念的僵化和部分党员干部生活作风的腐化有密切的关系。没有任何理由要求农民群众去服从这种“四个化”的党支部及其支书。
实行村民选举制度之后,村委会的影响力在不断提升。三年一届的村民选举有助于提升村委会的组织吸纳能力,不少有可能给村民带来经济实惠的能人、有号召力的社会精英及年轻有为的村民入选村委会。村委会的这种能人化趋势有助于提升其动员力和控制力。因此,尽管一些农村的党支部软瘫了,但有了能人化的村委会,村庄避免了权力真空。
对于村民选举后农村党政关系,笔者采取权力影响力的交互分类方法,建立了农村党政关系类型的经验分析模型. 简要地说,“党强村强”的Ａ型结构,就是村党支部与村委会在明确分工的基础上,建立了民主合作的制度机制。其基本特征是,明确划分党政职能,建立分工合作、相互制约的制度机制。在这种权力结构下,党支部代表和维系着自上而下的政治权威,从而防止村民自治嬗变成脱离国家权力控制范围的“土围子”政治。而由村民直选的村委会,体现着村民自治权威,在村务上能够独立负责地开展工作。
“党弱村强”的Ｂ型结构,就是村委会主导村政事务,成为事实上的权力中心。其基本特征是,村委会控制了村庄大部分权力资源,村主任是村务的实际责任人,也是上级任务的主要承当者。党支部因“四化”问题而软弱涣散,其整顿提高有赖于从村委会成员中抽调骨干或发展新党员。
“党强村弱”的Ｃ型结构,就是党支部的组织吸纳力、社会动员力和政治监控力都比较强,党支部的群众威信较高,受党支部支配的村委会只是个执行机构。这种权力结构一般具有“行政化”的特征。据分析,“行政型”或“混合型”的村治占中国农村的75%。[5](Ｐ516～507)可以说“党强村弱”是目前农村党政关系的主要类型,这与乡镇“党政一体化”的权力结构相一致。然而,随着村民民主参与能力的提高,村委会自治地位的增强,党强村弱的结构有可能转变为党强村强。
最后,“党弱村弱”的Ｄ类型,就是党支部与村委会同时软弱涣散,都不能按照制度规范发挥应有的作用。其实,由于不少农村采取交叉兼职的方法来减少村支两委之间的摩擦或减少村干部的职数,但由于权力资源的匮乏以及权力来源渠道的淤塞,因此,一旦党支部弱化了,村委会也强不了。这样的村庄一般都归为“落后村”,自然是农村工作队的整治重点。
4 权力的制度规范党支部与村委会的制度规范各有特点。《村委会组织法》是村委会权力运作的基本法律规范,其他相关法律也是村委会组织行为规范的来源。其次,各地农村制定的村规民约、村民自治章程、村委会办事制度、村民代表会议议事规则等等,既对村民有一定的约束力,也是村委会的具体行为规范。概括来说,村委会的基本制度规范就是“四个民主”,即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在村民自治实践中所摸索出来的这“四个民主”是社会主义民主原则的具体化和操作化。这种把抽象的民主原则变成具体的操作规范,然后以法律的形式制度化,是我国村民自治制度规范建设的一个鲜明特征。
农村党支部活动的基本依据的《党章》和《中国共产党农村基层组织工作条例》,党的文件、国家的法律、政府法规等也是党支部制度规范的重要来源。1998年11月,国家颁布的《村委会组织法》明确了农村基层党组织的法律地位,把村党支部定性为“领导核心”。紧接着,中共中央在1999年3月下发了《中国共产党农村基层组织工作条例》,更加明确了村党支部的权力地位、职责范围和制度规范。这些新的制度规范对农村党政关系的调适产生了深刻的影响。