自上个世纪80年代改革开放以来，在日本“产业政策指导下的市场经济”模式的影响下，产业政策成了我国政府经济部门指导和管理经济的重要手段，对我国社会经济的运行产生了深刻影响〔1〕（杨鹏，《战略与管理》2001年2月）。各级政府的工作报告都一律将调整产业结构确定为自己的任务，制定和实行产业政策成了政府经济部门的日常业务。政府实施产业政策的行为，不仅在各种文件中得到认可，在法律上也得到了充分的确认。1995年7月1日起施行的《中华人民共和国商业银行法》的第三十四条明确规定，“商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务”。有国家法律上的认可，有改革二十多年政府经济活动实践的支撑，有多年来形成的官商合一的利益结构的影响，有学界关于“市场失灵”的种种论调和对产业政策的赞美〔2〕（胡鞍钢，2000年1月，《政府与市场》，中国计划出版社），各级各地政府都将实施产业政策作为自己十分重要的工作，不断制定和实施着形形色色的产业政策。
与上世纪八九十年代不同，产业政策现在开始逐步受到置疑和批评。本文从产业政策的特征及其面临的困境出发，对产业政策背后的社会力量对比的变化进行一个分析，以求得对产业政策本身变化的理解。
一、产业政策背后的五大权力
政府应当确定重点产业和重点企业，集中优惠政策予以支持，促使其优先发展，从而带动整个经济结构的良性调整。这样的判断，在政府经济部门是常识和日常业务，在学界，也得到无数学者的肯定。我不想在此空泛地争论这样的判断有没有道理，只想对政府经济部门产业政策行为的特征进行一个清理和分析，这样就能将上面这个空泛的判断转化为一些更容易把握和分析的东西。这个判断看来简单，但在政府经济部门的实际操作中，却为政府经济部门开启了五大权力。这五大权力就是：微观经济干预权、经济资源支配权、差别待遇决定权、自由裁量权以及经济责任规避权。关于这些权力，没有法律和政府文件给予过明确的认定，但是，在现实运行中却清晰地呈现了出来。下面一一进行分析。
（一）微观经济干预权
产业政策属于微观经济政策还是宏观经济政策，这是一个从未得到过深入研究的问题。从政府文件的表述看，产业政策毫无疑问应当属于宏观经济政策范围，因为它服务于产业结构调整这个宏观经济政策的目标。当前的政府文件要求政府退出微观经济领域，退出竞争性行业领域，但同时，政府文件也仍然在强调政府要实施产业政策，调整产业结构，这就似乎意味着调整产业结构和实施产业政策并不属于微观和竞争性领域。但在实际操作中，政府经济部门的官员直接面对的并不是什么“产业”，而从来只是一个个的产品项目和企业。例如，当某地区将“天然药物产业”列为重点产业，并制定了一系列鼓励性政策，那些从事天然药物开发的企业受优惠政策吸引，到政府经济部门申报项目争取支持。政府经济部门审核的就是十分具体的产品项目计划和项目承担企业。这样，一个“天然药物产业”这个产业结构中的宏观的概念，就只会最后落实在一个个具体的药品发展计划的审批上。所以，产业政策这个提法虽然戴着一顶宏观经济概念的帽子，但毫无疑问是针对和落实在微观经济层面的。研究各部门和各地的产业政策的文件，我们可以将产业政策的内容分为两大类，一类是禁止性规定，一般是市场准入的禁令，例如某某行业禁止其它企业进入。由于实施上的困难，除少数国家严格规定的垄断行业如烟草、出版、报纸等，总体来说，这类禁止性规定在产业政策中呈现日趋减少之势。另一类是鼓励性规定，这类内容是产业政策的主要方面，它强调某某产业是重点产业，从事该产业开发的符合某某标准的企业将得到那些优惠性政策支持。在实际活动中，政府许多经济行为，都被纳入产业政策这个大框子。如某地区政府部门认为该地区的酒厂过于散小乱，因此以产业政策的名义，要求以某个企业为核心，组成酒业集团，对不愿加盟集团的其它小企业采取一系列约束性政策。甚至地方政府对地方某一企业产品进行市场保护，也将其意义提升到产业政策这个层面上来。