一
光绪二十四年（1898年），要求改革维新的戊戌变法被以慈禧太后为首的顽固统治集团血腥镇压了，当时的顽固守旧派是站在“仇视一切改革的立场”。不足四年即光绪二十八年（1902年）四月，慈禧太后却发布上谕，要求对“祖宗之法”——《大清律例》进行“增改”[1]。短短几年，顽固守旧派对待改革维新的态度迥异，表面看来，似乎是有些突然，但详加研究，其实是当时历史发展的必然。
鸦片战争前夕，“随着封建社会后期商品生产的发展”，“中国封建社会内部已经出现了资本主义因素的萌芽，社会经济发生了重大的变化。商业活动已逐渐受到了人们的重视”[2]。1840年鸦片战争后，中国海禁大开，外国资本主义的经济侵略，破坏了中国长期的占统治地位的自然经济。男耕女织的自给自足经济逐渐解体，商品经济迅速发展，中国的民族资本主义也随之获得长足发展。据统计，“1895年民族资本总额为二千四百二十一万四千元，到1911年增加到一亿三千二百余万元，增加了三倍多”[3]。正如毛泽东所说，外国资本主义的侵入，“不仅对中国封建经济的基础起了解体的作用，同时又给中国资本主义生产的发展造成了某些客观的条件和可能”[4]。
庚子赔款，其庞大的数额给国库已空虚的清政府带来了严重经济危机，这迫使清政府将“重农抑商”经济政策转向了农工商并举，相应地要求在经济法律制度上作出调整，以适应日益发展的民族资本主义的经济需要。以商部的设立为标志，清末重商主义政策开始全面实施 。随着晚清经济政策的改变以及民族资本主义经济的迅速发展，统治阶级也逐渐意识到制定有关经济法规的重要性。1902年3月，清廷发布的上谕称：“为治之道，尤贵因时制宜。今昔情势不同，非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条”[5]，从而谕令各出使大臣“查取各国通行律例，咨送外务部”，并令袁世凯、刘坤一、张之洞等督抚大员“慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听侯简派，开馆编纂”[6]。
二
随着外国资本主义经济侵略的加深，尤其是《辛丑条约》的签定，外国列强对我国矿山、铁路垂涎三尺，屡屡索要和侵夺。清统治集团中一部分有识之士如两江总督刘坤一、湖广总督张之洞等认为，“（列强）知我于此等事务，尚无定章，外国情势，未能尽悉，乘机愚我，攘我利权”，欲筹挽救办法，只有“访聘著名律师，采取各国办法，秉公妥订矿路划一章程”，以使“华洋商人一律均沾”[7]。
外国资本主义侵略的步步深入，导致中国社会再次出现“银贵钱贱”的严重现象。广大贫苦民众等被压迫阶级的贫困和灾难开始超乎寻常的加剧，而旧法律上的弊端，则加深了人民的苦难，人民已无法照旧生活下去。
早在道光二十五年，清户部就在“奏议银钱出纳章程”中指出，由于银价过昂，而使“关税”、“盐课”、“捐输”都发生困难，甚至还因加征而激起官民对抗，“如湖南湖北之耒阳、崇阳，及近日福建之台湾，浙江之奉化，百姓滋事，皆因州县征收加重所致”[8]。咸丰元年曾国藩奏折中也说，“昔日两银换钱一千，则石米得银三两，今日两银换钱二千，则石米仅得银一两五钱，昔日卖米三斗输一亩之课而有余，今日卖米六斗输一亩之课而不足”[9]。广大农民生活正日益穷困，阶级矛盾开始极度尖锐。
而此时，法律上的不合理条款与规定，致使民众对清政府更为反感。如：“在清初的法律制度中，旗人享有种种特权，如旗人犯罪免发遣、免刺字，可减等”[10]。旗人明显的特权地位受到了汉人的怨恨与不满，尤其是1905年以孙中山为首的革命党人提出“驱逐鞑虏，恢复中华”后，满汉相仇更为明显，这很不利于清王朝的统治。光绪二十八年（1902年）十一月，刑部核议大员赵尔巽仅就满汉流放远近、年限长短不同导致后果而上奏朝廷说，尤其汉人“军流徒犯”，“配逃日众，法制几成虚设”[11]，倘不“洞明积弊，损益因时”，“仍不思变通”，任由下去，则“隐患潜滋，贫弱愈甚”[12]，岌岌可危的封建政权，随时可能陷于混乱。