一、政府行为合法性的概念
具体来讲，政府行为的合法性既是对政府行为“不得不为”的指令性要求，同时也是对政府行为的“不得作为”的限制和约束。在政府行为中，那些对群众强烈的要求不引起重视，甚至没有反应，是不合法的行为。但由于这种行为没有明确的标准，不易界定。在目前我国的政府行为中，危害更多的仍然是在政府行为侵犯群众利益的现象，所以对政府行为的约束性要求更迫切一些。这种约束既包括道德约束，也包括法律约束和政治约束等。是一种综合约束。道德约束是指政府行为本身也应遵守社会主体行为一样的道德准则，象诚实、守信、公平、正当等等。如果政府经常公布虚假信息，或承诺的债券无故不予兑现，那么政府的这一行为就不具有合法性。公平、正当也一样，政府绝不能向同样的企业课证不同的税收；也不能任意侵犯个人或法人的权利。这些对行为的道德约束，诺齐克称之为行为的边际约束，它如影随行般跟随着每一个行为，约束着行为的正当性。①政府是社会的楷模，如果政府行为不受道德约束，那么社会上肯定会出现大量不道德行为。每当社会上出现“道德滑坡”时，我们都可以看到政府行为不遵守道德规范的现象。同样，如果政府行为完全遵守道德要求，那么不好的社会风气也会逐渐好起来。
法律约束基本上略似于依法行政，但由于政府同时还制定法规和规范性文件，所以还要加上“依法立法”的内容。在我国行政法规逐步健全的情况下，法律约束还指一种法律意识的约束，美国法哲学家博登海默说：“在法律国家中，政府的行政活动乃是在规则或标准范围内展开的，而且行政官员在作一项政策决定或个别裁决之前，必须严肃考虑他的行动是否超越了法律所赋予他的自由裁量权的范围。”②“依法立法”是指用更高的法律来限制和约束政府制定的法规、规章或规范性文件的行为，这种“更高的法律”在我国是指宪法和宪法性原则。在西方则是指所谓“自然法”等法理原则。在我国，政府利用规章为自己设定了许多权利（力）而相对的义务很少或几乎没有，称之为“权利的单向性”。③博登海默在谈到此问题时指出：“行政法所主要关注的并不是传达任何形式的国家意志。就行政法最基本的表现形式来看，它所关注的乃是对行使这种意志所作的限制。如果说行政法的任务是列举和描述授予政府官员和行政机构的自由裁量权，那是不正确的。行政法所主要关心的乃是法律制度对政府官员和行政机构行使这种自由裁量权所作的约束”。④我们认为，只给自己或部门授予权力，为行政相对人设定义务，而不对这一权力进行规范、约束和限制的政府行为，是不具有合法性的行为。
政治约束是指政府行为必须限定在政治许可的范围内，必须符合政治目标和宗旨。政府行为从来就不仅仅是单纯的行政行为，它同时也是一种政治行为。古德诺所称“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”中强调的政治与行政的“二分法”是在西方公共行政学的早期提出的一种理论，后经西蒙与阿普尔比等人的批评和指正，西方学界早已冲破了政治与行政之间的传统界线。⑤在一党长期执政的我国，政治与行政更加不可截然分开。政府行为是利用公共权威作为基础的公共权力行为，而公共权力唯一的宗旨是提供公共产品。如果公共权力不提供公共产品，或是不提供好的公共产品，甚至以权谋私，都是政治所不能允许的。正如邓小平讲的，我们工作的评价标准，是要看群众“满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”。从这个意义上讲，政府行为的政治约束是最根本的约束。江泽民同志“三个代表”的重要思想，就体现了这一约束的最高标准。
二、政府行为合法性为什么是重要的？
我国对政府行为的合法性一直重视和研究不够，主要由于人们普遍认为行为是为目的服务的手段，而为了实现一个良好的目的，可以采用各种有效的手段。这种认识存在两个错误，一是政府行为不仅仅是一种手段，它同时也是政治合法性（即统治本身）的重要体现和主要内容即目的本身；二是良好的目的并不能证明手段的合法与正当。目前我国已加入WTO，在融入国际市场之后，政府行为的合法性将受到巨大的挑战。为此我们必须充分认识到政府行为合法性的重要性和紧迫性。